II SA/Kr 23/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2004r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 grudnia 2003r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji - skargę oddala - Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 30.04.2003r. (sygn. II SAB/Kr 1577/02) zobowiązano Prezydenta Miasta K. do rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 21.06.2002r. o udzielenie informacji publicznej. NSA stwierdził, że w sprawie nie zapadła decyzja administracyjna o odmowie udzielenia informacji, a pisma jakie kierowano do skarżącego nie miały takiego charakteru. Decyzją Prezydenta Miasta K. z [...].07.2003r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 6.09.2001r. o dostępie informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku A.P. z 21.06.2002r. w sprawie udostępnienia dokumentów wymienionych w pkt 1-11 odmówiono informacji wskazanych we wniosku. Powołano się na wyrok NSA z 5.12.2001r. USA 160/ 01 ( Mon. Prawn. 2002/ 4/ 148 ), na art.1 ust. 1 , art. 6 ust. 1 ustawy z 6.09.2001 r., iż przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej dotyczą wyłącznie bieżących informacji publicznych, a nie dostępu do akt administracyjnych. Wymienione we wniosku dokumenty stanowią część dowodów w zgromadzonym materiale dotyczącym indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Nie są to informacje publiczne w rozumieniu ustawy z 6.09.2001 r. Zakres postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawach indywidualnych reguluje kpa. Powołano się na art. 73 § 1 kpa i definicję strony zawartą w art. 28 kpa i stwierdzono, że dokumenty, o których mowa we wniosku dotyczą postępowania, w którym A.P. nie był stroną i w związku z tym nie mogą być udostępnione zgodnie z art. 73 § 1 kpa. Ponadto przepisy kpa nie przewidują możliwości sporządzenia kserokopii dokumentów stanowiących materiał dowodowy celem przekazania ich osobom nie będącym stroną w postępowaniu. Co do udostępnienia dokumentów, o których mowa w pkt 10 i 11 w/ w wniosku A.P. został poinformowany pismem z 27.03.2002r. (znak: [...]), że materiały archiwalne dotyczące posiedzeń MRN w K. z lat 1966-1972 zostały przekazane do Archiwum Państwowego w K. Odwołanie wniósł A.P., twierdząc, że dokumenty, o które wnosi mają charakter informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...].08.2003r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem SKO, "istniejące w sprawie niejasności oraz brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, uzasadniają potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, albowiem zarówno zgromadzony materiał dowodowy jak i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie dają kolegium podstaw do ich jednoznacznej oceny". Organ I instancji generalnie odmówił udostępnienia informacji choć do dokumentu określanego w pkt 7 - nie zgłaszał zastrzeżeń co do jego udostępnienia (powołano się na pismo Dyrektora Wydziału Organizacyjnego Administracyjnego z 27.03.2002r. do p. P., które świadczy o tym, że otrzymał kserokopię wymienionego dokumentu). Wyjaśnienia wymaga kwestia udostępnienia dokumentów oznaczonych w pkt 4,6,8,9,10,11 wniosku. Z akt spraw wynika, że decyzje lokalizacyjne i decyzje o pozwoleniu na budowę zakwalifikowano zgodnie z zarządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 12.12.1975r. w sprawie ustalenia jednolitego rzeczowego wykazu akt dla urzędników terenowych organów administracji państwowej jako akta kategorii B-5, dla których okres przechowywania wynosił 5 lat. Z tego powodu Zastępca Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa, Urbanistyki i Architektury w piśmie z 28.08.2002r. poinformował, że decyzje wymienione w pkt 4,5,6, nie figurują w archiwum zakładowym. Jeśli zatem zostały te dokumenty zniszczone, to okoliczność ta powinna zostać potwierdzona, a Urząd dysponować stosownym dowodem, którego treść stanowi informację publiczną. Kolegium podziela stanowisko odwołującego w kwestii wymogu udokumentowania przez organ przekazania do Archiwum Państwowego w K. materiałów dotyczących posiedzeń MRN w K. z lat 1966-1972 oraz możliwości zapoznania z tym materiałem p. P., gdyż jak on twierdzi Archiwum Państwowe w K. uchwały i regulaminu MRN w K. nie posiada. Bezspornie, żądane przez A. P. dokumenty mają różny charakter toteż argumentacja, iż chodzi o część dowodów z akt administracyjnych jest w stosunku do wszystkich dokumentów nietrafna. Powołano się następnie na art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznych (...)" bowiem w zakresie danych publicznych uprawnienie Pana P. dotyczy wyłącznie dostępu do dokumentów urzędowych" (w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy ). Decyzją Prezydenta Miasta K. z [...].10.20003r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. 112, póz. 1198 ) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku A.P. z 21.06.2002r. w sprawie udostępnienia dokumentów wymienionych w pkt 1-11 odmówiono udostępnienia informacji wskazanych w pkt 1-6 i 8-11 we wniosku. Powołano się na wyniki dotychczasowego postępowania i ustalenie, że dokumenty wymienione w pkt 10 i 11 wniosku zostały przekazane wraz z całością materiałów z sesji MRN do Archiwum Państwowego w K. Potwierdzeniem tego są pokwitowania WAZ w K. dokonane 10.02.1981r. w spisie zdawczo-odbiorczym akt kategorii A i na piśmie z dnia 15.08.1985r. znak: [...] przy którym zostały przekazane akta kategorii A do 1974r. Materiały i uchwały MRN zalicza się do kategorii A. Ponieważ dokumenty, o których mowa w pkt 10 i 11 wniosku A. P. zostały przekazane do Archiwum Państwowego w K. i nie pozostają w tut. zasobach Archiwum Zakładowego - nie mogą być udostępnione wnioskodawcy. Wymieniony w pkt 7 dokument został udostępniony (pismo Dyrektora Wydziału Organizacjno-Administracyjnego UM w K. z 27.03.2002r., znak: [...]) w związku z czym ponowne jego żądanie udostępnienia należy uznać za bezprzedmiotowe. Dokumenty 1-6, 8-9 stanowią dowody z akt i nie mogą być udostępnione A.P. Ponadto są zaliczane do kategorii B, których okres przechowywania wynosi 5 lat. Jak wynika z pisma Dyrektora Wydziału Organizacyjnego z 11.09.2003r. brak jest informacji dotyczących przekazania lub zniszczenia dokumentacji. Jedyną informacją jest kopia protokołu oceny dokumentacji z lat 1978-1984 wraz z kopią protokołu komisyjnego brakowania akt oraz kopią zezwolenia Archiwum Państwowego w K. na przekazanie akt na przemiał z 19.12.1989r. W odwołaniu od tej decyzji A.P. powołuje się na art. 54 ust. 1 i 61 Konstytucji RP oraz na ustawę o dostępie informacji publicznej. Zarzuca decyzji błędne przyjęcie, że art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zezwala na dostęp do akt administracyjnych oraz że dokumenty, których żądał nie są informacjami publicznymi. Uważa, że błędnie przyjęto, iż dokumenty wymienione w pkt 1-9 dotyczą postępowania, w którym A.P. nie był stroną postępowania, a zatem nie mogą być udostępnione w trybie art. 73 § 1 kpa. Uważa też, że błędnie przyjęto, iż z informacji przekazanej pismem z 27.03.2002r. znak: [...], iż materiały archiwalne dotyczące posiedzeń MRN w K. z lat 1966-1972 zostały przekazane do Archiwum Państwowego ma jednoznacznie wynikać, że faktycznie Prezydent Miasta K. nie jest w posiadaniu uchwały MRN oraz regulaminu MRN na dzień 5.07. i 5.08.1967r. i 11.07.1972r. Uważa, że błędnie przyjęto, że z pokwitowań przekazania akt do Archiwum Państwowego w K. wynika, że Prezydent Miasta K. nie posiada żadnej kopii dokumentów, o których mowa w pkt 10 i 11 wniosku. Powołuje się na to, że NSA uznał wykładnię odmowy w oparciu o art. 73 i 74 kpa ze nieprawidłową. Uważa, że intencją organu jest utrzymanie bezwzględnej zasady nieudostępniania obywatelom informacji publicznych poprzez sugerowanie, że dokumenty żądane przez skarżącego (1-6, 8-9) są zaliczane do kategorii B, których okres przechowywania wynosi 5 lat i że być może podlegały zniszczeniu. Skarżący podnosi, że żądane informacje publiczne są w aktach postępowań wywłaszczeniowych przechowywanych w Archiwum Zakładowym UM K., które zgodnie z obowiązującymi przepisami należy przekazać do Państwowego Archiwum w K. Organ w sprawie dokumentów wymienionych w pkt 10 i 11 jego wniosku pomimo twierdzenia, że zostały one przekazane do Państwowego Archiwum w K. nie wykazał, że rzeczywiście nie jest w ich posiadaniu, a także w oparciu o wymienione w skarżącej decyzji spisy zdawczo-odbiorcze i pisma, trudno stwierdzić jednoznacznie, że zostały te dokumenty rzeczywiście przekazane do Państwowego Archiwum Państwowego w K., a jeżeli nawet je przekazano, to organ nie wykazał, że przekazane zostały wszystkie kopie tych dokumentów. Odwołujący podtrzymuje też żądanie przekazania dokumentu określonego w pkt 7 pomimo twierdzenia organu, że został już poinformowany w tej sprawie pismem z 27.03.2002r. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 3.12.2003r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ powołał się na art. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 6 ust. 1 pkt 1-5, art. 3ust. 1 pkt 2 i 3, art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 16 ust. 1 tejże ustawy. Organ stwierdził, że skoro część dokumentów, o udostępnienie których A. P. wystąpił przekazana została do Archiwum Państwowego, zaś okres przechowywania pozostałych dokumentów minął i dokumentami tymi organ nie dysponuje to zarzut A.P., jakoby Prezydent Miasta K. odmawiając udostępnienia tych dokumentów naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej - jest bezzasadny. Powołano się na zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z 9.04.1963r. w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania (MP 1963, Nr 37, poz. 184). Dla oznaczenia kategorii materiałów nie posiadających wartości historycznej używało się symbolu "B" (omawia organ też pozostałe symbole). Ponadto na podstawie powyższego zarządzenia wydano wytyczne Min. Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 9.12.1965r. OR2-0400-2. Dokumentacja, o udostępnienie której występuje p. P., oznaczona była symbolem B5. Skoro odwołujący żąda udostępnienia dokumentów z lat 1967-1982, to tym samym w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że okres przechowywania tych dokumentów już minął. Sam odwołujący się nie kwestionuje obowiązku przekazania dokumentów wymienionych w pkt 10 i 11 do Archiwum Państwowego. W konsekwencji trudno uznać za uzasadniony zarzut p. P., iż organ I instancji nie wykazał, że przekazano do Archiwum Państwowego wszystkie kopie tych dokumentów. Organ dodaje, że odwołujący nie kwestionuje tego, że kserokopia dokumentu wymienionego w pkt 7 wniosku z 21.06.2002r. została mu przesłana przy piśmie UM K. z 27.03.2002r. P. P. nie podważa faktu, iż okres przechowywania dokumentów wymienionych w punkcie 1-6 i 8-9 wniosku wynosił 5 lat, a w konsekwencji organ po upływie tego okresu nie miał obowiązku ich przechowywania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.P. wnosi o uchylenie tej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. i zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do udzielenia mu informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku z 21.06.2002r. Jest zdania, że błędnie odmówiono mu udzielenia informacji, gdyż informacje żądane w pkt 1-9 wniosku nie są materiałami dowodowymi, ale informacjami publicznymi. Są to pisma procesowe spraw, które już dawno zostały zakończone i nie toczą się w chwili obecnej, a które obecnie znajdują się w Archiwum Zakładowym UM w K. Organ co prawda podniósł, że nie ma obowiązku ich przechowywania ponad okresy wskazane w swojej decyzji, ale nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do faktycznego posiadania lub nie posiadania wskazanych dokumentów jak również ewentualnych dat i okoliczności ich skasowania. Fakt, iż na podstawie archiwalnej klasyfikacji dokumentów organ wprawdzie nie jest obowiązany do ich przechowywania, nie wyklucza jednak możliwości faktycznego znajdowania się wskazanych dokumentów w gestii organu do chwili obecnej. Żądane dokumenty powinny znajdować się w Archiwum Zakładowym UM w K. w przechowywanych tam aktach z lat 1967-1974 spraw związanych z wywłaszczaniem nieruchomości rolnych na potrzeby budowy Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy ulicy W. w K. oraz w przechowywanej dokumentacji z lat 1980 - 1982 związanej z ubieganiem się Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w K. o pozwolenie na budowę ogrodzenia Ogrodu Działkowego "[...]". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosi o jej oddalenie podtrzymując argumenty, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium odżegnuje się od poglądu, iż organ I instancji odmówił udzielenia odpowiedzi w oparciu o przyjęcie tezy, iż chodzi o materiał dowodowy pochodzący z akt administracyjnych. Podnosi argumenty dotyczące archiwizacji dokumentów i dodaje, iż bezzasadne są twierdzenia skarżącego jakoby organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do faktycznego posiadania żądanych przez niego dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002r. - prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Wniosek skarżącego z 21.06.2002r. (k. 2 - 3 akt administracyjnych) dotyczy dostępu do rozmaitych dokumentów, o różnorodnym charakterze. Większość z nich powinna się zdaniem skarżącego znajdować w aktach prowadzonych spraw administracyjnych (pkt 1-6; 8-9 wspomnianego pisma). A.P. nie był i nie jest jednakże stroną postępowań prowadzonych w tych sprawach, toteż nie może uzyskać dostępu do tych dokumentów na podstawie art. 73-74 kpa. Skarżący jest jednakże zdania, że przysługuje mu dostęp do tych dokumentów na podstawie przepisów ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznych (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Art. 1.ust. 1 ustawy stwierdza, że "informacją publiczną" jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przez "sprawy publiczne" należy zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie rozumieć sprawy interesujące i ważne dla ogółu, co stara się ustawodawca zdefiniować poprzez przykładowe wyliczenie charakteru spraw mających tego rodzaju charakter w art. 6. Z tego wyliczenia wynika, że nie można pomijać również w przypadku podawania treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 "a") przesłanki art. 1 ust. 1, a zatem związku takiego dokumentu ze sprawami publicznymi. Art. 6 ust. 1 pkt 4 generalnie bowiem mówiąc o "danych publicznych" rozumie treści ważne dla ogółu, gdyż inaczej ustawodawca nie odniósłby się do takich kategorii jak np. "stanowiska w sprawach publicznych" (art. 6 ust. 1 pkt 4 "b"), czy też "informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych" (art. 6 ust. 1 pkt.4 lit. "d"). Jakkolwiek od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie żąda się wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy), to konkretne żądanie udzielania informacji musi podlegać wstępnej ocenie, pod kątem tego, czy mamy do czynienia z informacją o sprawach publicznych, ważnych i interesujących dla ogółu, czy też informacją ważną i przydatną dla określonej osoby. Bezspornie bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Wymaga to obiektywizacji treści składanego wniosku, gdyż niejednokrotnie osoba go składająca może mieć wrażenie, że to, co ją samą interesuje, jest również ważne dla społeczeństwa. Nie można też poprzez tę ustawę starać się obchodzić zakazy dostępu do informacji przewidziane w rozmaitych aktach prawnych. Takim aktem prawnym jest kodeks postępowania administracyjnego. Regulacja przewidziana w tym kodeksie ma charakter szczegółowy i wprowadza odmienne zasady dostępu do akt sprawy administracyjnej (art. 73 i 74 kpa), niż ustawa z 6.09.2001 r. Art. 73 § 1 kpa umożliwia stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, a nadto istnieje możliwość uzyskiwania odpisów uwierzytelnionych (art. 73 § 2 kpa). Art. 74 § 2 kpa przewiduje również specyficzny tryb postępowania, wydanie postanowienia na które przysługuje zażalenie w razie odmowy czynności, o których wyżej mowa. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani też żaden inny przepis tej ustawy nie uchylił art. 73 i 74 kpa wręcz przeciwnie - przyznał tym przepisom priorytet. Co więcej, należy uznać, że art. 73 i 74 kpa regulują w sposób wyczerpujący kwestię dostępu do akt sprawy administracyjnej. Dostęp ten jest możliwy jedynie dla strony postępowania, a nawet strona niekiedy będzie go pozbawiona (art. 73 § 2 i 74 § 1 kpa). Sprawa dostępu do akt sprawy osoby, której organ nie chce przyznać przymiotu strony powinna znaleźć rozwiązanie w toku postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o wspomnianą regulację kpa, a nie w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Organ I instancji w niniejszej sprawie konsekwentnie i w przekonaniu WSA prawidłowo przyjmował, że dokumenty objęte pkt 1-6, 8-9 wniosku skarżącego stanowią dowody z akt spraw administracyjnych i nie mogą być osobie postronnej udostępnione. Należy stwierdzić, że również dokument objęty pkt 7, choć organ uważa, że jego treść wcześniej przekazał skarżącemu ma ten charakter. Zbędne zatem było (dokonane zresztą na polecenie organu II instancji) ustalenie, czy dokumenty te zostały zniszczone, z uwagi na ich archiwalny charakter, czy też przekazane do Archiwum Państwowego w K. Tego rodzaju ustalenia były natomiast potrzebne w stosunku do dokumentów objętych pkt 10 i 11 wniosku skarżącego. Niewątpliwie bowiem uchwały RN czy jego Prezydium w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji wewnętrznej Wydziałów Budownictwa, Urbanistyki i Architektury czy Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, jak również regulaminu MRN w K. stanowią informacje "o sprawach publicznych" i odpowiadają treści art. 6 ust. 1 pkt 2 "b", "c", "d", pkt 3 "a" "c", "d", "e", "f ustawy z 6.09.2001 r. Zgodnie jednakże z art. 4 ust. 3 obowiązek udostępniania informacji publicznych spoczywa na tych podmiotach, które są w posiadaniu takich informacji. Zdaniem WSA Prezydent Miasta K. wykazał w toku postępowania, że wspomniane dokumenty zostały przekazane do Archiwum Państwowego w K. (świadczą o tym dowody na k. 44,45,47,49 akt administracyjnych zawierające protokoły zdawczo-odbiorcze akt kategorii "A" z lat 1956-1970, w tym protokoły z całością materiałów z sesji MRN). Dodatkowo w toku postępowania WSA dopuścił dowód ze spisu zdawczo-odbiorczego dotyczącego materiałów z sesji MRN w K. z lat 1971-1973, na okoliczność potwierdzenia informacji zawartych w piśmie z 1.09.2003r. (k. 45 akt administracyjnych ). Spis taki został przedłożony Sądowi przez SKO w załączeniu do pisma z 28.05.2004r. (nr [...]). Wobec powyższych uwag skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30.08.2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ).