II SA/Kr 23/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 24 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu skargę oddala. II SA/Kr 23/13 Uzasadnienie wyroku z dnia 5 marca 2013 roku Decyzją z dnia [...] września 2012 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30 poz. 168 z późn. zm.), w związku z art. 115 a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 Nr 62 poz. 627 z późn. zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206 poz.1291, załącznik nr 6) utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem przez J.J. decyzję Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] lipca 2012 roku znak[...] . Ostatnią z wymienionych decyzji określono dopuszczalny poziom hałasu poza terenem zakładu FPHU "[...] J.J. zlokalizowanego w miejscowości [...] w wysokości 55 dB w porze dziennej, a nadto zobowiązano FPHU "[...]" do podejmowania działań mających na celu nieprzekraczanie poza terenem zakładu dopuszczalnego poziomu hałasu, w szczególności poprzez utrzymanie w należytym stanie technicznym zarówno urządzeń stanowiących źródło hałasu jak i ogrodzenia działki, a także wykonania nasadzeń zieleni wysokiej i średniej przy granicy północnej i południowej celem stworzenia ekranu akustycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Delegatura N. złożony w dniu 28 lutego 2012 roku, znak: [...] do Starosty Powiatowego w Z. . W piśmie tym wskazano, że na działkach [...] ,[...] ,[...] ,[...] w B[...] (gmina B. przekroczono dopuszczalny poziom hałasu. Do wniosku dołączono sprawozdanie z badań hałasu nr [...] z dnia 21 lutego 2012 roku oraz orzeczenie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska określające: punkty pomiarowe E.1 i E.2, numery pomiarów (G.2-G10), rodzaj pomiaru (dzień), dopuszczalny oraz stwierdzony poziom hałasu (55 bB i odpowiednio 55,1 dB oraz 62,2 bB), a nadto przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu o 0,1 dB w punkcie pomiaru E.1 oraz o 7,2 dB w punkcie pomiaru E.2. Ze wskazanego powyżej sprawozdania wynika, że punkty pomiarowe zainstalowano na granicy najbliżej zabudowanych działek tj. [...] (od strony północnej zakładu) oraz [...] (od strony południowej zakładu). Ponadto w części motywacyjnej rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I Instancji określił jako strony postępowania : J.J. , FHUP " [...] – prowadzącego tartak w B. na działkach [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz J.P. zam.[...] (działka Nr [...] ), H.M. i G.M. zam. [...] (działka nr [...] ), B.Z. zam. [...] (działka Nr [...] ) oraz A.G. zam. [...] (działka nr [...] ). Organ II Instancji wskazał także, iż w aktach postępowania znajduje się sprawozdanie z badań hałasu numer [...] wykonanych 7 marca 2007 roku. Z dokumentu tego wynika, że w trakcie badań stwierdzono, przy podobnie rozmieszczonych w stosunku do badań z 2012 roku punktach lokalizacyjnych, przekroczenie poziomu hałasu. Istotne jest także, że w trakcie wcześniejszych pomiarów jeden z punktów pomiarowych umieszczony był na działce A.G. (punkt F3). Nadto organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi B. , przekazanym przez Wójta Gminy P. w sąsiedztwie tartaku znajdują się tereny przeznaczone na mieszkalnictwo i usługi. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w oparciu o wskazany powyżej materiał dowodowy została wydana w dniu 2 lipca 2012 roku przez Starostę Powiatowego w Z. decyzja znak [...] o określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. Rozstrzygnięcie to zaskarżył, wniesionym w ustawowym terminie odwołaniem. JJ. . Pismem z dnia 30 lipca 2012 roku Starosta Powiatowy w Z. przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. ustosunkowując się do przedstawionych w nim zarzutów. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając że podniesione zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że prawidłowo został ustalony krąg stron postępowania poprzez przyznanie tego statusu z uwzględnieniem kryterium sąsiedztwa tartaku, a także (w stosunku do działki [...]) w oparciu o wyniki pomiarów hałasu dokonanych w 2007 roku. Wobec faktu, że istotą decyzji jest określenie dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy zakładu, który ten hałas emituje nie można podzielić zarzutu odwołania o przyznaniu którejkolwiek ze stron tego statusu bezzasadnie. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów nieprawidłowości dokonania pomiarów, wskazano że decyzja o określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu określa maksymalny poziom natężenia dźwięku na granicy zakładu. Określana w decyzji wartość progowa wynika wprost z przepisów ustawy i wynosi 55 dB. Rozstrzygniecie starosty t. nakazuje jedynie przestrzeganie wynikającej z ustawy normy, poprzez stosowanie urządzeń wyciszających, odpowiedni dobór maszyn i właściwy czas pracy urządzeń tartaku, a także wykonanie dodatkowych pomiarów okresowych. W tym stanie rzeczy metoda i czas dokonywania pomiarów mają drugorzędne znaczenie. Także zarzut dotyczący nieoznaczenia terenów na których obowiązuje ustalona norma okazał się niezasadny, wobec wskazania w decyzji organu I Instancji, że utrzymanie dopuszczalnego poziomu hałasu dotyczy terenu mieszkaniowo – usługowego. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dokonany w 2007 roku pomiar hałasu również wykazał przekroczenia normy dopuszczalnej granicach od 0,6 do 3,9 dB. Ponadto z uwagi na fakt, że pomiary wcześniejsze dokonano na wysokości 1,5, m. n.p.m nie były one w pełni porównywalne do uzyskanego w 2012 roku wyniku. Konstatacja ta uzasadnia natomiast wykonanie okresowych pomiarów w latach kolejnych (uwzględniających zmianę technologii, czasu pracy oraz wyposażenia tartaku). Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiódł J.J. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I Instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 7, 9, 11, 28 oraz 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do udziału w postępowaniu dopuszczono osoby, którym nie przysługiwał przymiot strony, gdyż nie posiadały one interesu prawnego. Na nieruchomościach tych osób nie wykonano bowiem pomiaru hałasu, a co za tym idzie nie sposób stwierdzić czy w odniesieniu do tych działek zachodzi przekroczenie dopuszczalnego poziomu natężenia dźwięku. Ponadto skarżący wskazał, że w punkcie I decyzji Starosty Powiatowego w Z. nie określono na jakim rodzaju terenu obowiązuje norma określająca dopuszczalny poziom hałasu na 55 bD. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że Służby Ochrony Środowiska nieprawidłowo przeprowadziły pomiary dotyczące poziomu hałasu. Zdaniem skarżącego wykonanie badania przy grubej zamarzniętej pokrywie śniegowej spowodowało znaczne zwiększenie natężenia dźwięku. Nieprawidłowym miało być także przeprowadzenie pomiaru przy włączonych wszystkich urządzeniach tartaku, w sytuacji gdy nigdy nie dochodzi do sytuacji by pracowały one jednocześnie. Ponadto panujące podczas badania wyjątkowo silne mrozy spowodowały zablokowanie drzwi do tartaku uniemożliwiając ich zamknięcie, co nie występuje w normalnym cyklu technologicznym. W ocenie skarżącego błędne było także wykonanie badań ponad ekranem akustycznym, a więc z naruszeniem zasad wynikających z załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. W dalszej części skargi stwierdzono także, iż użyte w trakcie badania przyrządy posiadały jedynie świadectwa wzorcowania, a nie posiadały świadectw legalizacji. Nadto skarżący wywiódł, że o dokonaniu pomiarów hałasu, z którego sporządzono sprawozdanie skarżący nie został powiadomiony, co spowodowało, iż z będących w remoncie maszyn ściągnięto osłony dźwiękochłonne. Zdaniem wnoszącego skargę organy obu instancji nie uwzględniły, iż na mocy umowy użyczenia jest w posiadaniu północnej części działki [...] i wykorzystuje ją na działalność związaną z prowadzeniem tartaku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do podniesionych przez skarżącego zarzutów stwierdzono, w pierwszej kolejności, że krąg stron postępowania został ustalony w oparciu o kryterium sąsiedztwa nieruchomości i budynków z terenem tartaku, które znajdowały w zasięgu hałasu. Z tych powodów za stronę należało uznać J.P. oraz A.G. właściciela działki [...] położonej po przeciwnej stronie drogi powiatowej. W dalszej części odpowiedzi wskazano, że podnoszone wobec dokonanych pomiarów zarzuty są niezasadne, bowiem istotą pomiarów jest przeprowadzenia natężenia hałasu na granicy działek zakładu drzewnego. Fakt wykonania ich w trudnych warunkach nie ma żadnego znaczenia albowiem przeprowadzenie ich w innych okolicznościach spowodowałoby, iż ich wyniki byłyby niemiarodajne. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego użyty w trakcie pomiarów sprzęt posiadał aktualne świadectwa wzorcowania co wynika ze sprawozdania z badań numer [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Bezpodstawny jest także zarzut niedookreślenia rodzaju terenu do którego odnoszone są normy dopuszczalnego hałasu, gdyż sąsiadujące tereny zostały prawidłowo określone na podstawie zaświadczenia Wójta Gminy P. z dnia 25 kwietnia 2012 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku prawo ochrony środowiska ma na celu doprowadzenie stanu akustycznego środowiska do wymaganych przepisami poziomów. Zgodnie z art. 115a ust 5 ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczyna się z urzędu. Podstawą do tego może być stwierdzenie, na podstawie pomiarów wykonanych przez odpowiednie służby, że poza zakładem w wyniku jego działalności przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że nawet jednorazowe przekroczenie tego poziomu uzasadnia wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zgodnie z treścią art. 115a ust. 3 ustawy w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem w odniesieniu do rodzajów terenów na które oddziałuje zakład. Podkreślić należy, że decyzją wydaną w oparciu o art. 115a ustawy organ nie określa według własnego uznania jakie normy dopuszczalnego poziomu hałasu obowiązują zakład, lecz stwierdza jedynie, że normy wprost wynikające z obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku zostały przekroczone. Ponadto decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu spełnia funkcję prewencyjną albowiem pozwala zapobiegać naruszeniu poziomu hałasu przez zakład w przyszłości. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazać trzeba, że niezasadnym jest twierdzenie o przyznaniu statusu stron, przez organy obu instancji osobom, którym nie był on przynależny. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, co w przedmiotowej sprawie oznacza, konieczność wyprowadzenia go z art. 115a ustawy prawo o ochronie środowiska. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "(...)Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu(...)" /tak wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, M. Prawn. 2002, nr 12, s. 532/.Niewątpliwie więc każdy użytkownik terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu, który emituje hałas będzie miał interes prawny w doprowadzeniu poziomu dźwięku do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Przeprowadzone przez organ postępowanie w trybie art. 115a prawo ochrony środowiska i wydana na podstawie jego wyników decyzja niewątpliwie służyć ma zapewnieniu odpowiednich warunków życiowych użytkownikom nieruchomości położonym w bezpośrednim pobliżu zakładu. Stad też nie może budzić wątpliwości przyznanie statusu strony podmiotom, których działki sąsiadują z zakładem jak i tym na których działkach stwierdzono przekroczenie poziomu hałasu. Bez znaczenia jest także podnoszony przez skarżącego fakt, że dla jednej ze stron postępowania działalność tartaku nie jest uciążliwa i nigdy nie zgłaszała mu żadnych uwag dotyczących hałasu. Także okoliczność, że zgodnie z przedstawioną przez skarżącego umową użyczenia, część działki [...] jest przez niego użytkowana na działalność związana z prowadzeniem tartaku nie może być powodem uchylenia decyzji. Tartak został bowiem wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a projekt jego budowy, który został zatwierdzony, nie obejmuje działki [...], jako terenu inwestycji. Nie jest także zasadny zarzut niepowiadomienia właściciela zakładu o przeprowadzonych pomiarach. Związane jest to bowiem ze specyfiką przedmiotowego postępowania, gdyż uprzednie informowanie o zamiarze wykonania pomiarów dźwięku prowadziłoby do podjęcia przez zainteresowanego działań, które zmniejszyłyby rzeczywisty poziom emitowanego hałasu. Oznacza to, że wykonane badanie nie byłoby miarodajne, jako nie oddające rzeczywistego stanu rzeczy, a jedynie ten przygotowany na potrzeby badania. Organ I Instancji poinformował natomiast skarżącego o wynikach badań i umożliwił zapoznanie się z nimi, przed wydaniem decyzji. Niezasadny okazał się także zarzut wykonania pomiarów w warunkach sprzyjających zwiększeniu natężenia dźwięku. Obowiązek przestrzegania przepisów dotyczących obowiązujących poziomów hałasu w środowisku ma bowiem charakter niezależny od występujących warunków atmosferycznych czy też incydentalnych okoliczności takich jak brak osłon dźwiękochłonnych na maszynach bądź niemożność zamknięcia drzwi do zakładu. To właśnie na prowadzącym zakład ciąży obowiązek takiego prowadzenia działalności, by nie przekraczała ona dopuszczalnych norm emisji dźwięku. Fakt dokonania pomiarów w niesprzyjających, w ocenie skarżącego warunkach, nie może wpływać na obowiązujące przepisy prawa i określone w nich normy poziomu hałasu. Stwierdzone w wyniku badań przekroczenie dopuszczalnych poziomów dźwięku uprawniało organ do wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu. W załączniku numer 6 litera D do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody wprowadzono wymogi co do warunków meteorologicznych przeprowadzania pomiarów. Wskazać należy, że w zakresie temperatury dopuszczono badania w sytuacji, gdy wynosi ona od -10°C do 50°C, natomiast prędkość wiatru nie może przekraczać 5 m/s. Porównując wskazane w metodyce standardowe wielkości umożliwiające przeprowadzenie badań z zawartymi w sprawozdaniu numer [...] stwierdzeniami dotyczącymi warunków meteorologicznych nie sposób twierdzić, by doszło w trakcie pomiarów do zafałszowania wyników z powodu warunków atmosferycznych. Żądanie skarżącego by pomiarów dokonywać bezpośrednio za ekranem akustycznym nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. W załączniku numer 6 do wskazanego powyżej rozporządzenia wskazano by pomiarów dokonywać na terenach objętych ochroną przed hałasem w sposób pozwalający na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu. Wysokość na której zostały umieszczone punkty pomiarowe również mieści się w granicach wskazanych w przepisach rozporządzenia (do 4 metrów nad powierzchnią terenu), a tym samym nie miało miejsca jej przekroczenie. Nietrafne okazały się także zarzuty skarżącego dotyczące nieposiadania przez urządzenia pomiarowe legalizacji, a jedynie świadectw wzorcowania. Wskazać w tym miejscu trzeba, że wymagania w zakresie dokumentu, jakim jest sprawozdanie z badań określa przywołany wyżej załącznik 6 litera G punkt II do rozporządzenia Ministra Środowiska. W żadnym z przepisów nie wskazano wymogu dołączania do sprawozdania świadectw legalizacji bądź wzorcowania przyrządów pomiarowych. Dane dotyczące legalizacji bądź wzorcowania powinny być natomiast wpisane do protokołu z badań, o którym mowa w literze G punkt I załącznika numer 6 rozporządzenia Ministra Środowiska. Żaden przepis nie nakłada jednakże obowiązku dołączenia świadectw, wystarczające jest jedynie "powołanie się na dane identyfikacyjne świadectw legalizacji przyrządów, dla których istnieje obowiązek posiadania tego typu dokumentów, świadectw wzorcowania (przykładowo numer i data wydania)". Dlatego też podniesione dopiero w skardze twierdzenia strony negujące posiadanie przez urządzenia legalizacji, nie mogą zostać uwzględnione w sytuacji, gdy przeprowadzone badania były zgodne z obowiązującymi w tym zakresie procedurami. Ponadto wskazać należy, że podnoszone przez skarżącego wyniki badań z 2007 roku nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji (jak i decyzji organu I Instancji) nie były badania wykonane niemalże 6 lat temu, lecz te z roku 2012. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zakwestionowana decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie są obarczone istotnymi wadami tak proceduralnymi, jak i w zakresie zastosowania administracyjnego prawa materialnego, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.