II SA/Kr 23/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.O. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 5 listopada 2014 r. nr [...] znak [...] na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.126 i art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej: "k.p.a."); - art. 80 ust.2 pkt 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2013 poz. 1409 dalej: "u.p.b."); po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej – A. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 6 października 2014r., znak: [...], którym po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 28.08.2014r. w sprawie dot. wznowienia zakończonego postępowania w sprawie znak [...] odmówiono wznowienia postępowania w sprawie dot. samowolnej dobudowy balkonu i wykonania otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym przy ul. M. w W. zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 16.11.2011 r. znak [...]; utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) w związku z pismem skarżącej z dnia 30 sierpnia 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie dot. prowadzonych robót budowlanych w zakresie wykonania balkonu oraz otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym przy ul. M. w W., działka nr [...] obręb [...], w toku którego w dniu 18 listopada 2010 r. wydano postanowienie nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Następnie PINB w dniu 12 stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z 20 lipca 201 Ir. znak: [...] uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w dniu 16 listopada 2011 r. wydał decyzję znak: [...] nr [...], którą umorzył postępowania z uwagi na wykonanie rozbiórki balkonu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca. Odwołanie wpłynęło z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a., w związku z powyższym WINB w dniu 15 czerwca 2012r. działając na podstawie art. 134 k.p.a. wydał postanowienie nr [...] znak: [...]. W dniu 29 sierpnia 2014r. do PINB wpłynęło pismo skarżącej, w którym wniesiono o wznowienie postępowania administracyjnego w zakresie otworu drzwiowego. Z uwagi na nieprecyzyjną treść w/w pisma PINB wezwał wnioskodawczynię o jego doprecyzowanie. Wyjaśnień w tym zakresie skarżąca udzieliła w piśmie z dnia 30 września 2014r., wskazując, iż jej żądanie dotyczy "wznowienia oddzielnego postępowania administracyjnego na samowolne dokonanie otworu drzwiowego z wybiciem na balkon przez A. K.", powołując się przy tym na ostateczną decyzję PINB z dnia 16 listopada 201 Ir, znak [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia 6 października 2014r. znak [...] PINB działając w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie dot. samowolnej dobudowy balkonu i wykonania otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym przy ul. M. w W. - zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 16.11.2011 r. znak [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyła skarżąca. Organ odwoławczy wskazał, iż dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest badanie zasadności odmowy wszczęcia, przez organ I instancji, postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia 16.11.201 Ir. znak [...]. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter nadzwyczajnego środka zaskarżenia, stwarzającego możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Nadzwyczajne tryby zaskarżenia decyzji administracyjnej - w przeciwieństwie - do zwyczajnych środków zaskarżenia - powodują, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka może tylko ocenić, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, zaś pozostałe naruszenia prawa nie mogą być wzięte pod uwagę przez organ rozpoznający wniosek o uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego cechuje etapowość. Na pierwszym, wstępnym etapie, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne i nie można w tej fazie przeprowadzić ustaleń co do zaistnienia przesłanek do wznowienia. Etap ten może zakończyć się postanowieniem o wznowieniu postępowania w przypadku pozytywnych ustaleń zachowania wymogów formalnych wniosku (art. 149 § 1 k.p.a.) albo też postanowieniem o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.) w sytuacji, gdy organ ustali, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. lub art. 145 a § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Organ powołał treść art. 148 k.p.a. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy skarżąca w dniu 29 sierpnia 2014r. wniosła do PINB wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Wniosek ten został doprecyzowany przez stronę pismem z dnia 30 września 2014r., poprzez wskazanie, iż w/w wniosek dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia 16 listopada 2011 r. znak: [...]. Jednocześnie pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w piśmie z dnia 22 września 2014r. znak: [...], wnioskodawczyni nie wskazała, ani przesłanki wznowienia, ani okoliczności wznowienia, ani daty, w której dowiedziała się o okoliczności wznowienia. W ocenie WINB zaskarżone postanowienie PINB zostało wydane prawidłowy. W pierwszym, wstępnym, etapie organ administracji właściwy w sprawie a postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne i tak też uczynił organ I instancji. Na ciąży obowiązek udowodnienia, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony chowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Niewskazanie przez wnioskodawcę daty, w której dowiedział się o okolicznościach wznowienia skutkować musi wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ administracji publicznej nie może bowiem wszcząć postępowania wznowieniowego, jeżeli nie jest możliwym do ustalenia, czy wniosek o wznowienia postępowania wpłynął w ustawowym terminie. Organ wskazał, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. W ocenie organu, skarżąca nie udowodniła, iż wniosek z dnia 29 sierpnia 2014 r. uzupełniony pismem z dnia 30 września 2014 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia 6 listopada 2011 r. znak: [...] został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca która wskazał, iż jej sprawa ciągnie się od sierpnia 2010 r. i dnia dzisiejszego została zakończona dla niej tylko połowicznie w części dotyczącej dobudowy balkonu, natomiast samowola wykonania otworu drzwiowego jest, zdaniem skarżącej, pomijana. Skarżąca zwróciła uwagę, iż ostateczną decyzją PINB [...] z dnia 16.11.2011 r. znak [...] umorzył postępowanie tylko w sprawie samowolnej budowy balkonu. W dalszym ciągu czeka skarżąca na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie wykonania otworu drzwiowego. Wielokrotnie składała wnioski o wznowienie postępowań administracyjnych, składała odwołania i była wzywana przez PINB [...] i WINB [...] w celu doprecyzowania żądań i za każdym razem składała wyjaśnienia, iż sprawa dotyczy samowoli wykonania otworu drzwiowego. Skarżąca wskazała, iż decyzją z dnia 20.07.2011 r. znak [...] wydaną przez WINB w K. uchylił zaskarżoną decyzję i w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Skarżąca podniosła również, iż GINB w swoim postanowieniu znak [...] z dnia 23.09.2014 r. wskazał, iż WINB w K. prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia 16.11.2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia , lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego przyjmując, że pismo A. O. z dnia 29 sierpnia 2014 r., doprecyzowane następnie pismem z dnia 30 września 2014 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 listopada 2011 r. znak: [...]. Treść bowiem pisma z dnia 30 września 2014 r. nie była tak jednoznaczna, jak uznały to organy obu instancji. W piśmie tym strona precyzując swoje stanowisko wskazała, iż jej żądaniem jest "wznowienie oddzielnego postępowania na samowolne dokonanie otworu drzwiowego z wyjściem na ów balkon". Wskazała przy tym przyczyny dlaczego występuje z takim właśnie żądaniem, tak więc zachodziły wątpliwości , czy pismo skarżącej inicjujące postępowanie w niniejszej sprawie w istocie nie zmierzało do wszczęcia nowego (odrębnego) postępowania, skoro w uprzednio toczącym się postępowaniu nie rozstrzygnięto o wszystkich żądaniach skarżącej. Takie też stanowisko wyraziła skarżąca na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. I SA 367/90 Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Obowiązkiem organu I instancji było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy zamiarem skarżącej jest wznowienie postępowania, w którym wydana została już ostateczna decyzja, czy też może A. O. wnosi o wszczęcie nowego postępowania skoro podnosi argumenty mające wykazać, iż nie rozpatrzono jej wszystkich uprzednio zgłoszonych żądań. Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. Powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, wynika z ciążącego na organie administracji państwowej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Tymczasem sposób działania organu w niniejszej sprawie świadczy o całkowitym braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi nie tylko naruszenie cytowanego wyżej art. 9 k.p.a., ale również innej naczelnej zasady procedury administracyjnej - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jak wynika z powyższych rozważań, rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., mając na uwadze treść niniejszych rozważań Sądu i stanowisko skarżącej wyrażone na rozprawie przed tut. Sądem, przy zastosowaniu właściwego trybu postępowania, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z wyżej powołanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.