II SA/Kr 23/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji oddala skargę. 1. B. W. pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. skierowanym do Starosty [...] wystąpił z wnioskiem "o sprostowanie stanu prawnego własności działki nr [...] o pow. 0,25 ha położonej w P. ." Wskazał, że w załączniku do pkt II B decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 15 października 1976 r., w miejsce W. S. syna J. zam. [...] wpisać należy S. W. s. J. zam. [...]. Taki stan rzeczy zgodny jest z załączonym do wniosku kontraktem kupna sprzedaży sporządzonym w dniu [...] lipca 1927 roku w N.. Nadto podał, że w załączniku do pkt II Decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 6 grudnia 1976 r. w sprawie: zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi P. gmina N. woj. [...], w miejsce W. S. s. J. zam. [...] należy wpisać: J. W. s. [...] zam. [...] 2. Starosta [...] postanowieniem z dnia 6 września 2017 r. (znak: [...]), na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 155 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. w sprawie podjęcia postępowania wymiennego niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi P. i Z. gm. N. znak: [...] z dnia 15 października 1976 r. oraz decyzji w sprawie zatwierdzenia wymiany niezabudowanych gruntów we wsiach P. i Z. gmina N. znak: [...] z dnia 6 grudnia 1976 r. w części dotyczącej W. S., uczestnika postępowania wymiennego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji zwrócił uwagę na treść art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z tym przepisem, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. W ocenie Starosty [...], cytowana regulacja powoduje, iż w przedmiotowej sprawie brak podstawy materialnoprawnej do załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku B. W.. Uzasadnia to odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a par. 1 K.p.a. 3. Zażalenie na opisane postanowienie wniósł B. W.. Zarzucił m.in., iż: wskazane we wniosku decyzje Prezydenta Miasta K. zawierają błąd. Polega on na niewłaściwym ustaleniu właściciela parcel l. kat. [...], [...] [...]. Parcele te, na skutek komasacji były przedmiotem zamiany. W załącznikach do tych decyzji figuruje jako właściciel W. S.. Winien natomiast być wpisany S. W.. Powyższe, zgodne jest z kontraktem kupna sprzedaży z dnia [...].07.1927 r. oraz zaświadczeniem z LWH [...]. Wskazany wyżej S. W. zmarł w dniu [...].12.1987 r. Jednym z jego spadkobierców jest B. W.. Natomiast wszyscy spadkobiercy akceptują fakt zamiany parcel [...] i [...] na parcelę [...] pod warunkiem sprostowania pomyłki dotyczącej właściciela w.w. działek tzn. w załącznikach do decyzji Prezydenta Miasta K. zamiast S. W. winien zostać wpisany S. W.. Składający zażalenie domagał się "sprostowania błędnych decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 15.10.1976 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. [...] z dnia 06.12.1976 r." 4. Wojewoda postanowieniem z dnia 23 października 2017 r. (znak: [...]) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powołał art. 61a par. 1 k.p.a. i podkreślił, że decyzją z dnia 15 października 1976 r. (znak: [...]) w oparciu o art. 2 i art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, póz. 13) Prezydent Miasta K. orzekł m. in. o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie wymiany gruntów na terenie wsi P. i Z. gm. N. o ogólnej powierzchni 170,30 ha (punkt I decyzji). Postępowaniem tym objęte zostały grunty Skarbu Państwa wykupione od rolników indywidualnych na terenie wsi P. i Z. gm. N. o pow. 143,09 ha, objęte wykazem nr II a, grunty wsi P. o powierzchni 0,26 ha, grunty Urzędu Gminy N. o pow. 1,02 ha oraz grunty Skarbu Państwa - cmentarz komunalny o pow. 0,57 ha, a także drogi wsi P. o pow. 2,62 ha i grunty rolników indywidualnych położone na terenie wsi P. i Z. znajdujące się w szachownicy z gruntami Państwowego Ośrodka [...] w [...] o pow. 22,72 ha objęte wykazem nr Ilb. Z kolei decyzją z dnia 6 grudnia 1976 r. (znak: [...]) w oparciu o art. 12 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, póz. 13) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt wymiany gruntów położonych na terenie wsi P. i Z. gm. N. o ogólnym obszarze 170,50 ha w stosunku do 54 uczestników wymiany gruntów, sporządzony i wykazany na mapie oraz rejestrze szacunku porównawczego po wymianie gruntów przez geodetę W. Z. w 1976 r. ze zmianami odnośnie gruntów B. M., S. B. oraz J. P., wykazanymi na szkicu zmian i dodatkowym rejestrze szacunkowym po wymianie. Wskazane wyżej decyzje są ostateczne od daty ich wydania tj. odpowiednio od dnia 15 października 1976 r. (decyzja znak: [...]) oraz od dnia 6 grudnia 1976 r. (decyzja znak: [...]). Podkreślił Wojewoda, iż kwestie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo i/lub nałożono na nią obowiązek, reguluje art. 155 k.p.a. Z wniosku B. W. z dnia 11 sierpnia 2017 r. wynika, iż jego intencją była właśnie zmiana decyzji w trybie wskazanego wyżej przepisu, przy czym zakres zmiany dotyczył stron postępowania wymiennego. Wojewoda zwrócił uwagę, iż oczekiwana przez wnioskodawcę zmiana nie stanowi błędu pisarskiego lub innej oczywistej omyłki pisarskiej (art. 113 § 1 k.p.a.). Zaakcentował organ odwoławczy, iż art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że w sprawach nieuregulowanych ustawą mają zastosowanie przepisy K.p.a. Stosownie zaś do ust. 2 powołanej regulacji, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Orzeczenia w sprawie wymiany gruntów na terenie wsi P. i Z. gm. N. tj. decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia 15 października 1976 r. znak: [...] oraz z dnia 6 grudnia 1976 r. znak: [...], były ostateczne od dnia 15 października 1976 r. i od dnia 6 grudnia 1976 r. Zatem od wskazanych dat upłynęło już ponad 5 lat. W związku z tym faktem i stosownie do treści powołanego art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, brak jest obecnie podstaw do zmiany tych rozstrzygnięć w trybie art. 155 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 2 wymienionej ustawy, stanowi w ocenie Wojewody obiektywną, przedmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany wymienionych wyżej ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 października 1976 r. znak: [...] oraz z dnia 6 grudnia 1976 r. znak: [...] Podkreślił przy tym organ odwoławczy, że jakkolwiek, organ I instancji z uwagi na różne podstawy prawne wydanych przez Prezydenta Miasta K. decyzji, winien w wyniku rozpatrzenia wniosku B. W. wydać odrębne rozstrzygnięcia, to jednak nie jest to wada uzasadniająca uchylenie przedmiotowego postanowienia. 5. B. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej postanowienie Wojewody. Podał, iż art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie formułuje zakazu wszczynania postępowań w sprawie zmiany decyzji zatwierdzających projekt scalania gruntów po upływie 5 lat od uprawomocnienia się tych decyzji. Przepis ten ma na celu wyłączenie stosowania wskazanych przepisów, a nie generalnie wyłączenie dopuszczalności wszczynania wskazanych w nim postępowań. Podkreślił skarżący, że zaskarżone postanowienie pozbawia go prawa do dysponowania nieruchomością, którą nabył na zasadzie spadkobrania. Przy rozpatrywaniu wniosku organy administracji nie wzięły pod uwagę art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wg którego uczestnikiem scalenia jest właściciel. Wskazany w decyzjach Prezydenta Miasta K. W. S. sprzedał parcele [...] i [...] S. W.. Ten ostatni oraz jego następcy prawni zostali pozbawieni prawa własności nieruchomości zakupionych w dniu [...] lipca 1927 r. 6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda domagała się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, w związku z czym podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 61a par. 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z przepisu tego wynika zatem obowiązek organu administracji dokonania analizy wniosku (żądania) dotyczącego wszczęcia określonego postępowania administracyjnego pod kątem istnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność takiego postępowania. Analiza ta odnosi się do oceny legitymacji podmiotu składającego wniosek oraz do oceny "innych uzasadnionych przyczyn", które wykluczać będą możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w określonej sprawie. Przyczyny te jednak nie zostały w Kodeksie skonkretyzowane. Należy jednak przyjmować, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia konkretnego postępowania. Niewątpliwie przeszkodą taką będą, wynikające z przepisów szczególnych, czasowe ograniczenia dopuszczalności inicjowania i prowadzenia pewnego rodzaju (typu) postępowań. Takim zaś szczególnym przepisem jest art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700; dalej ustawa powoływana jako u.s.w.g.). Zgodnie z tą regulacją, do postępowań dotyczących wzruszenie decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Powyższe uregulowanie ogranicza więc możliwość wszczynania postępowań nadzwyczajnych we wskazanym przedmiocie, właśnie z uwagi na upływ określonego czasu (5 lat od dnia, w którym decyzje o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stały się ostateczne). W rozpatrywanym przypadku, podanie wniesione przez B. W. (pismo z dnia 11.08.2017 r.) odnosiło się do dwóch decyzji Prezydenta Miasta K.. Pierwszą decyzją (z dnia 15 października 1976 r.) wskazany organ administracji orzekł o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie wymiany gruntów we wsi P. i Z. . Drugą zaś decyzją (z dnia 6 grudnia 1976 r.) orzeczono o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów na terenie wymienionych wyżej miejscowości. W ocenie sądu, trafnie orzekające w sprawie organy administracji publicznej zidentyfikowały przedmiot tego żądania, jako dotyczący zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., wskazanych wyżej decyzji. Tak określony przedmiot wynikał z treści wniosku B. W. z dnia 11.08.2017 r., który zawierał żądanie zmiany odpowiednio pkt II B decyzji z dnia 15.10.1976 r. oraz pkt II decyzji z 6.12.1976 r. w zakresie określenia strony postępowania wymiennego. Nadto zauważyć należy, iż przyjęty przez organy administracji przedmiot żądania nie był kwestionowany przez wnioskodawcę ani w zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z dnia 6.09.2017 r., ani też w skardze do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym trzeba, iż oba rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. odnosiły się do wymiany gruntów i zapadły w oparciu o stan prawny określony ustawą z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Powyższe decyzje wydane więc zostały ponad 40 lat temu. Skuteczne zaś kwestionowanie tych rozstrzygnięć, w oparciu o tryb określony w art. 155 k.p.a., nie jest aktualnie możliwe właśnie z uwagi na treść cytowanego wyżej art. 33 ust. 2 u.s.w.g. Jak już wskazano, przepis ten bowiem wyklucza stosowanie trybu określonego m.in. w art. 155 K.p.a., w odniesieniu do decyzji wydanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów, jeżeli od dnia ostateczności takiej decyzji upłynęło 5 lat. Jako zgodne z prawem ocenić więc należało zaskarżone do sądu postanowienie, którym odmówiono wszczęcia - w nadzwyczajnym trybie określonym w art. 155 K.p.a. - postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15.10.1976 i z dnia 6.12.1976 r., z uwagi na wynikający z przepisu szczególnego (art. 33 ust. 2 u.s.w.g.) upływ terminu do zainicjowania takiego postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych w sprawie aktów administracyjnych (postanowień) wykazała, że akty te nie naruszają prawa w sposób i w stopniu nakazującym ich uchylenie. Skarga podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.