II SA/Kr 23/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w K. na uchwałę Nr XIII.132.2019 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 29 października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, na której znajdują się domki letniskowe oraz inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a także w sprawie stawek opłat skargę oddala. Pismem z dnia 28 listopada 2019 r. Spółdzielnia A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XIII.132.2019 Rady Miejskiej w Krynicy - Zdroju z dnia 29 października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, na której znajdują się domki letniskowe oraz inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a także w sprawie stawek opłat. Skarżąca zaskarżyła tę uchwałę w zakresie § 1 ust. 1 oraz § 4. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów: 1) art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) – poprzez dokonanie nieuzasadnionego wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jaką jest zużycie wody na danej nieruchomości, przy jednoczesnym braku szczegółowych regulacji dotyczących sposobu rozliczania zużycia wody; 2) art. 6j ust. 3e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) – poprzez niezamieszczenie w uchwale szczegółowego sposobu rozliczania zużycia wody i ustalania na tej podstawie opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku zabudowy wielorodzinnej. Skarżąca na rozprawie sprecyzowała wniosek skargi i wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, ponieważ jest ona płatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową". W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła § 1 ust. 1 oraz § 4 zaskarżonej uchwały, a także art. 6j ust. 3e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała nie zawiera szczegółowych regulacji dotyczących sposobu rozliczania wody, a w konsekwencji także opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedmiotowe zapisy uchwały rodzą szereg problemów interpretacyjnych w zakresie sposobu i terminów rozliczania zużycia wody i opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku spółdzielni. W związku z wejściem w życie zaskarżonych uchwał konieczne jest wprowadzenie nowych naliczeń czynszowych, które winny zostać przekazane mieszkańcom z odpowiednim wyprzedzeniem, tj. w połowie grudnia bieżącego roku. Pojawia się jednak problem, jak należy dokonać naliczenia opłaty za śmieci w miesiącu styczniu, skoro stany liczników lokatorzy dostarczają do spółdzielni nawet do dnia 10 stycznia. Ponadto skoro wnoszone za dany rok opłaty będą rozliczane do końca I kwartału roku następnego, czyli do końca I kwartału roku 2020 na podstawie zużycia wody za 2019 rok, to czy należy traktować tę opłatę jako zaliczkę na podatek śmieciowy (ponieważ taki w istocie ma charakter) i dokonać rozliczenia zapłaconej zaliczki na podatek na koniec każdego roku kalendarzowego oraz ująć ewentualne nadpłaty/niedopłaty na koncie czynszowym lokatora. W związku z tym pojawia się także pytanie, czy w deklaracji należy ujmować osoby, które zalegają z zapłatą czynszu oraz czy taka sytuacja rodzi konieczność korekty deklaracji. Niezasadne jest rozwiązanie polegające na tym, że spółdzielnia musi w istocie uiścić opłatę za gospodarowanie odpadami na podstawie deklaracji również za tych mieszkańców, którzy zalegają z opłatami czynszowymi. Spółdzielnia nie ma żadnej gwarancji, że uda jej się te środki odzyskać, a ponadto musi ponosić szereg kosztów związanych z zasądzeniem zaległości od dłużników, a następnie ich wyegzekwowaniem. Istnieje też wątpliwość co do tego, skoro podstawą naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami jest zużycie wody z roku poprzedniego, jak należy postąpić w przypadku zmiany właściciela mieszkania, w szczególności, czy ustalona opłata "przechodzi" na nowego właściciela. W Spółdzielnia A. występuje jeden licznik główny, do którego podpięte są nie tylko mieszkania, ale także np. kotłownie, pawilony użytkowe, garaże, gdzie nie są wytwarzane nieczystości. Skoro w deklaracji należy wykazać wodę zużytą na cele bytowe, to powstaje pytanie, w jaki sposób będą ustalane stany liczników w pozostałych pomieszczeniach, w których zużywana jest woda. Na każdym liczniku występują niedobory, zatem powstaje pytanie, w jaki sposób będą one rozliczane, w szczególności czy Spółdzielnia będzie musiała zobowiązać mieszkańców do uregulowania niedoborów tylko za wodę, czy również za śmieci. Nie jest również jasne, czy rozliczenie lokali użytkowych (także pawilonów), które nie mają liczników głównych, a jedynie subliczniki, będzie pozostawało w gestii Spółdzielni, czy też najemcy bądź właściciele tych lokali powinni rozliczać się z Urzędem indywidualnie. Brak w zaskarżonych uchwałach dokładnego określenia sposobu rozliczania zużycia wody, w tym także w czynszach w przypadku spółdzielni. Przy ustalaniu opłaty za gospodarowanie odpadami na podstawie zużycia wody powinna być brana pod uwagę faktyczna ilość zużytej wody w okresie, za który należna jest opłata za gospodarowanie odpadami. Dlatego też w ocenie skarżącego zasadnym byłoby składanie deklaracji na podstawie zużycia wody w bieżącym roku (np. za miesiąc styczeń), a nie za rok poprzedni. Optymalnym rozwiązaniem byłoby przekazanie obsługi wodomierzy do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej lub Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, ponieważ w mieszkaniach administrowanych przez MPGK zainstalowane są liczniki indywidualne, na podstawie których dokonuje się rozliczenia wody i wkrótce również śmieci. Argumentacja skargi została uzupełniona w piśmie z dnia 8 stycznia 2020 r. W odpowiedzi na skargę Gmina Krynica - Zdrój – Rada Miejska w Krynicy -Zdroju wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że zarzuty skargi są całkowicie nieuzasadnione. Zgodnie z art. 6k ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, dokonuje się spośród jednej z trzech metod, w tym również metody uwzględniającej ilość zużytej wody z danej nieruchomości. Powody (uzasadnienie) wyboru tej akurat metody wskazane zostały w załączonym do projektu uchwały uzasadnieniu i metoda ta ze względu na specyfikę Gminy Krynicy-Zdroju, została uznana za optymalną również przez Radę Miejską. Bez znaczenia dla wyboru tej metody są problemy praktyczne po stronie skarżącej Spółdzielni w późniejszym rozliczeniu kosztów zarządu nieruchomościami i właściwym obciążeniu tymi kosztami poszczególnych spółdzielców. Można zrozumieć, że strona skarżąca zmuszona będzie w tym zakresie do wysiłku organizacyjnego i uwzględnienia problemu np. strat wody, które mogą wpływać na ilość ewidencjonowanej przez urządzenia pomiarowe wody, ale nie ma to znaczenia dla ważności uchwały. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 6j ust. 3e powołanej ustawy. Przepis ten wymaga od organu w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi takiej jak tego organ dokonał określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis ten nie wymaga określenia zasad "szczegółowych". Odpowiednie ze względu wymogów ustawy zasady ustalenia ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organ ustalił w zaskarżonej uchwale w jej § 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 101 ust. 1. u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i przynależy do szerszej kategorii aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wobec czego jest objęta zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i może być przedmiotem skargi. Sąd uznał także, że skarżąca, której prawa i obowiązki uchwała ta kształtuje, ma legitymację skargową. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zakres rozpoznania i orzekania sądu zasadniczo zamyka się w granicach wyznaczonych interesem prawnym strony skarżącej. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej "ustawa"), w szczególności art. 6k ust. 1 oraz art. 6j ust. 3a. Wspomniany art. 6k ust. 1 ustawy stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. W świetle art. 6j ust. 1 ustawy opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Zgodnie z art. 6j ust. 3a ustawy w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 1 ustalono, że "metodą ustalania stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt a i b, podłączonych do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest zużycie wody na danej nieruchomości". Z kolei w § 4 określono zasady ustalania ilości zużytej wody, wg metody określonej w § 1 ust. 1, na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. § 4 ust. 2 stanowi, że: "Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest naliczana na podstawie składanych przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, których podstawą będą wskazania urządzeń pomiarowych zużycia wody, będących podstawą rozliczeń zużycia wody lub ilości odprowadzonych ścieków, na danej nieruchomości, z ostatniego pełnego roku kalendarzowego, przypadającego przed rokiem, w którym składana jest deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powołanymi przepisami zaskarżonej uchwały organ, po pierwsze, dokonał wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości podłączonych do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej – wskazując jedną z metod przewidzianych ustawą, tj. metodę opartą na ilości zużytej wody z danej nieruchomości. Po drugie, organ określił zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – przyjmując, że punkt odniesienia stanowić mają wskazania urządzeń pomiarowych zużycia wody, będących podstawą rozliczeń zużycia wody lub ilości odprowadzonych ścieków, na danej nieruchomości, z ostatniego pełnego roku kalendarzowego, przypadającego przed rokiem, w którym składana jest deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu, stanowiąc powołane przepisy organ działał w granicach upoważnienia ustawowego i jednocześnie zawarł w nich wszystkie elementy niezbędne do ukształtowania kompletnej normy prawa miejscowego. Sam wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także określnie zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nie budzą wątpliwości co do zgodności z prawem (zgodności z normami prawnymi wyższego rzędu). Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne; w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów powołanych w tychże zarzutach. Argumentacja zawarta w skardze tak naprawdę nie naprowadza na wadliwość zaskarżonej uchwały tudzież statuowanej nią normy prawnej, lecz suponuje tylko pewne dylematy interpretacyjne oraz uwarunkowane specyfiką skarżącej wewnętrzne trudności organizacyjne, związane z rozliczeniami z poszczególnymi spółdzielcami. W ocenie Sądu, okoliczności te nie mogą rzutować na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Część argumentacji zawartej w skardze ma w istocie charakter postulatów o charakterze celowościowym (np. co do powierzenia obsługi wodomierzy określonym podmiotom), które w założeniu wymykają się spod oceny w niniejszym postępowaniu dokonywanej wyłącznie w oparciu o kryterium legalnościowe. W ocenie Sądu, okoliczność przyjęcia odmiennych rozwiązań w odniesieniu do mieszkań komunalnych i socjalnych również nie może stanowić podstawy do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Dodać trzeba, że ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała ta pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.