II SA/Kr 230/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w A. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Decyzją z 28 lipca 2017 r., znak: [...] Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r. poz. 1332) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5.08.2016r. W. sp. z o. o. w W., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia - na przebudowę istniejącego obiektu (konstrukcja stalowa hali poprzemyslowej trwale związanej z gruntem, posadowionej na fundamentach z posadzką żelbetową) ze zmianą sposobu użytkowania na budynek produkcyjno-uslugowy (produkcja artykułów spożywczych i handlu) oraz budowę obiektów technicznych (budynek kotłowni, zbiornik wody przeciwpożarowej), urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, parkingów, dróg, placów i zieleni na działkach nr: [...],[...], [...], [...] w miejscowości W.. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż w projekcie budowlanym określono, iż powierzchnia sprzedaży wynosi 1968,65m, lecz po zsumowaniu powierzchni wskazanej przez projektanta może zostać przekroczona wartość 2000m2, w związku z czym inwestycja nie będzie zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu Burmistrza W. znak [...] z dnia 10-12-2016r. o zgodności z ustaleniami planu znajduje się zapis "W myśl art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Inwestor miał obowiązek wykazać, iż rozwiązania projektowe są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w W. (centrum i śródmieście), zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 14.03.2008r. m.in. w zakresie.: - § 5 ust 14 (zieleń o charakterze izolacyjno-osłonowym oraz dekoracyjnym). -§ 5 ust. 15 (ilość miejsc postojowych) -§ 5 ust. 8 (podstawowa formą zabudowy - budynki wolnostojące). -§ 5 ust 9 pkt 5 (podstawowa forma dachu) W ocenie organu zieleń izolacyjna nie została wprowadzona wzdłuż wszystkich granic, z którym graniczy projektowana inwestycja. Projekt nie zawiera koniecznych danych niezbędny do stwierdzenia zgodności w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczy miejsc postojowych dla projektowanej inwestycji tj. nie określono liczby pracowników zatrudnionych w części produkcyjnej budynku i nie podano jednoznacznie powierzchni użytkowej części usługowej budynku. Projektowana kotłownia nie stanowi budynku wolnostojącego. Inwestor nie doprowadził do zgodności rozwiązań projektowych z warunkami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690) w zakresie § 19. ust 2 tj. lokalizacji miejsc postojowych od granicy działki budowlanej. Projektowane miejsca postojowe stanowią rozbudowę parkingu zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 2.06.2015r., który posiada ponad 60 miejsc postojowych. W związku z powyższym projektowane miejsca postojowe winny być zlokalizowane w odległości min 16 m od granicy działki budowlanej, a nie jak zaprojektowano w odległości 6,1 m. Ponadto w projekcie budowlanym znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej posiadające nieaktualną postawę prawną. Odwołanie od decyzji złożyła W. sp. z o. o. zarzucając: - rażące naruszenia przepisów postępowania poprzez niewypełnienie przez organ administracji architektoniczne budowlanej dyspozycji treści art. 6, 7, 8, 9, 10, 64 § 2, 79a, 81a § 1, 123 § 1 i 2 kpa, - rażące naruszenie prawa materialnego przez organ administracji architektoniczno budowlanej art. 35 Prawa budowlanego oraz rozporządzeń wykonawczych do ustawy a także komplementarnych ustaw poprzez błędną wykładnie i błędne zastosowanie. Wojewoda decyzją z dnia 12 grudnia 2017r. nr [...], na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 138 § 1 i art. 104 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji w kwestii interpretacji § 19 ust. 2 warunków technicznych było prawidłowe. Zarówno w ust. 1 jak i w ust. 2 przepisu rozporządzenia, ustawodawca posługuje się określeniem "wydzielonych miejsc postojowych", nie zaś jedynie "miejsc postojowych". Zgodnie z powszechnie przyjętym na gruncie reguł języka polskiego rozumieniem słowa "wydzielić" oznacza ono "oddzielić coś, co wchodziło w skład większej całości". Powyższe oznacza, że w przepisie § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie określono zasad ustalania odległości od wszystkich miejsc postojowych związanych z określoną inwestycją, ale od wyodrębnionych ich grup lub zespołów, jeżeli zostały one w sposób wyraźny względem siebie wydzielone. Na projekcie zagospodarowania terenu przedstawiono rozmieszczenie miejsc postojowych na terenie inwestycji. W północnej części terenu inwestycyjnego zaprojektowano zgrupowanie 208 miejsc postojowych, do których dojazd zapewniono poprzez drogę wewnętrzną o szerokości min. 6,5 m. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległości skrajnych miejsc postojowych tego zgrupowania od granicy działki nr [...] wynoszą mniej niż 12 m. Ponadto, w oświadczeniu Inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie została wymieniona działka nr [...], zatem brak jest podstaw do innego, niż zaprezentowane wyżej, stanowiska tutejszego organu w kwestii określenia odległości zgrupowania miejsc postojowych od granicy działki budowlanej. Odnosząc się natomiast do faktu, iż Inwestor dysponuje ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z 2.06.2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia Spółce [...] na budowę parkingu dla 136 samochodów osobowych na działkach nr [...], [...], [...], stwierdzono, iż na projekcie zagospodarowania terenu brak jest wskazania, które z zaznaczonych miejsc postojowych objęte są ww. decyzją. Natomiast pozostałe kwestie podniesione w zaskarżonej decyzji nie stanowiły podstawy do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na budowę. Jednakże w związku ze stwierdzoną niezgodnością przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła W. sp. z o. o. zarzucając naruszenie: - art. 7 i 77 kpa poprzez niepełne zebranie i rozważenie materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, a ponadto art. 138 § 1 pkt. 1) kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo podstawy do jej zmiany, - art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w sprawie występuje niezgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Wg strony skarżącej jedyną podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego strony są kwestie związane z budową parkingu oraz faktem, że - zdaniem organów - nie spełnia on wymogów dotyczących sytuowania tego rodzaju obiektów. Ustalenia w tym przedmiocie są nieprawidłowe i naruszają ogólne zasady postępowania, w tym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego rozważenia tego materiału. Kwestia związana z budową parkingu obsługującego przedmiotową dla sprawy inwestycję, została rozstrzygnięta prawomocną decyzją wydaną przez Starostę [...] - Decyzja nr [...] z dnia 2.06.2015 r. pn. " Budowa parkingu dla 136 samochodów osobowych na działkach nr [...], [...], [...] zlokalizowanych na obrębie [...]". Decyzja ta została przeniesiona przez Starostę na Spółkę W. , decyzją z dnia 19.01.2017 r. w sprawie [...]. Decyzja ta nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, albowiem w niniejszym postępowaniu ma ona wyłącznie walor informacyjny. Oprócz niej, w skład opracowywanego wniosku wchodzą inne decyzje, które załączył inwestor w celu zaprezentowania etapowania inwestycji. Te decyzje nie są projektem, a jedynie informacją, ponieważ na nie są już uzyskane wcześniej pozwolenia na budowę: w/w decyzja nr [...] z dnia 2 czerwca 2015 r., oraz decyzja nr [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] [...], wydana przez Wojewodę [...]. Przedmiotem postępowania w sprawie, nie jest kwestia budowy parkingu z dyskutowanymi odległościami, a kwestia przebudowy obiektu oraz zmiany sposobu użytkowania. Ustalenia, czy też uwagi dotyczące legalności decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu nie powinny wpływać na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu. Co ważne, na postawie decyzji Starosty [...] z dnia 2.06.2015 r. inwestor przystąpił do realizacji przedmiotowego parkingu i w takim świetle kwestionowanie jej treści narusza prawo, godząc w bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego. W oparciu o to wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, przy czym podstawowa przyczyna, z powodu której brak jest podstaw do zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, związana jest z tym, że teren planowej inwestycji obejmuje teren, co do którego w obrocie prawnym występuje już ostateczna decyzja o zatwierdzeniu innego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji, która to inwestycja nie została jeszcze zrealizowana. W obowiązującym systemie prawnym, brak jest bowiem podstaw do zaaprobowania sytuacji, aby odnośnie tego samego terenu mogły występować dwie lub więcej decyzji o pozwoleniu na budowę różnych inwestycji, które byłyby ostateczne, wykonalne i dotyczyłyby inwestycji, które nie zostały zakończone. Możliwość wydania dwóch decyzji odnośnie tego samego terenu dotyczy wyłącznie decyzji o warunkach zabudowy, wynika z art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co związane jest z tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wynika to z istoty i charakteru prawnego owej decyzji, będącej szczególnego rodzaju decyzją administracyjną, której celem jest potwierdzenie możliwości inwestowania albo braku takiej możliwości na określonym obszarze w świetle obowiązującego tam porządku przestrzennego. Decyzja ta jest zatem swoistego rodzaju odpowiedzią na pytanie, czy w związku z brakiem na określonym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konkretne zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne w świetle obowiązującego na tym obszarze ogólnego porządku przestrzennego, a jeśli tak, to na jakich warunkach. Całkowicie inny charakter ma decyzja o pozwoleniu na budowę, która upoważnia konkretny podmiot, do realizacji konkretnej inwestycji, o wynikających z projektu parametrach, na ściśle określonym terenie. Z zatwierdzonego projektu wynikają zarówno szczegółowe warunki zagospodarowania terenu inwestycji, jak i szczegółowe parametry planowanego obiektu budowlanego, a zatwierdzony projekt służy zarówno do realizacji inwestycji, jak też do oceny, czy realizowana jest ona zgodnie z projektem, czy też z odstępstwami i ewentualnie jaki jest charakter tych odstępstw. Już z tego powodu niedopuszczalne jest, aby odnośnie tego samego terenu występowała więcej niż jedna ostateczna i uprawniająca do prowadzenia robót budowlanych decyzja o pozwoleniu na budowę. Jest oczywiste, że inwestor przed lub w trakcie realizacji inwestycji, może zmienić co do niej zamiar. Co do zasady, prawo budowlane przewiduje w takiej sytuacji możliwość zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja taka wydawana jest na podstawie art. 36a prawa budowlanego. W myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jedynie zmienia to pozwolenie w określonej części, przy czym decyzja o pozwoleniu na budowę - w chwili wydawania decyzji o jej zmianie - z jednej strony musi występować w obrocie prawnym, z drugiej zaś, roboty budowlane na jakie udziela pozwolenia na budowę, nie mogą być w całości zrealizowane. Wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę można bowiem złożyć wówczas, gdy roboty budowlane objęte tą decyzją nie zostały jeszcze rozpoczęte, a także wtedy, gdy inwestycja jest w trakcie realizacji. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują natomiast analogicznego rozwiązania jak art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. możliwości wydania kilku decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego samego (choćby częściowo) terenu. Wykładnia systemowa i celowościowa tych ustaw, które obie regulują proces inwestycyjny prowadzi do wniosku, że takie rozwiązanie jest niedopuszczalne. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek inwestora dotyczy przebudowy istniejącego obiektu ze zmianą sposobu jego użytkowania, budowę obiektów technicznych oraz sieci infrastruktury technicznej, parkingów, dróg, placów i zieleni na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] w W.. Z dokumentacji projektowej oraz z załączników do skargi wynika przy tym, że decyzją Nr [...] z dnia 2 czerwca 2015 roku, znak: NBZ [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę parkingu dla 136 samochodów osobowych na działkach nr: [...], [...] i [...] w W., a decyzja ta jest ostateczna i nie została zrealizowana (k. 23 akt sądowych). Z porównania map znajdujących się w dokumentacji projektowej, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz inwestycji dotyczącej 136 miejsc postojowych zatwierdzonej w/w decyzją Starosty [...] [...] z dnia 2 czerwca 2015 roku (k. 53 akt sądowych) wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...] i [...]. Okoliczność ta została też przyznana przez stronę skarżącą na rozprawie. Z porównania projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz projektu zagospodarowania terenu inwestycji dotyczącej 136 miejsc postojowych zatwierdzonej decyzją Starosty [...] [...] z dnia 2 czerwca 2015 roku wynika ponadto, że miejsca postojowe zatwierdzone decyzją Starosty [...] [...] z dnia 2 czerwca 2015 roku zaprojektowane zostały na części działki nr [...] i części ówczesnej działki nr [...], natomiast przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę i projekt zagospodarowania terenu, w całości obejmuje poprzedni teren, co do którego wydano już decyzję o pozwoleniu na budowę. Analiza obu projektów zagospodarowania terenu wskazuje, że część objęta ostateczną decyzją Starosty [...] [...] z dnia 2 czerwca 2015 roku została w aktualnym projekcie zaprojektowana identycznie, jak w projekcie już zatwierdzonym w/w decyzją. Zatem wydanie w kontrolowanej sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, prowadziłoby do sytuacji, że taki sam sposób zagospodarowania tego samego fragmentu terenu i taki sam zakres robót budowlanych w tym zakresie, zostałby zatwierdzony kolejną decyzją, mimo istnienia co do tego terenu wcześniejszej, ostatecznej i obowiązującej decyzji, która nie został zrealizowania. Taką sytuację należy uznać za niedopuszczalną, a wydana decyzja byłaby oczywiście wadliwa. W okolicznościach niniejszej sprawy, celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzanego przedsięwzięcia tj. przebudowy istniejącego obiektu ze zmianą sposobu jego użytkowania, a także budową obiektów technicznych oraz sieci infrastruktury technicznej, inwestor winien wystąpić o pozwolenie na budowę dla takiej inwestycji dla terenu, z którego wyłączony zostałby teren, co do którego zapadły już inne występujące w obrocie prawnym decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie brak przeszkód, aby na terenie, co do którego wydano ostateczne i pozostające w porządku prawnym decyzje o pozwoleniu na budowę, inwestor realizował roboty budowlane, na które pozwolenia tymi decyzjami udzielono. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.