II SA/Kr 2301/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda / spr. / Sędziowie WSA : Małgorzata Brachel- Ziaja Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego F. W. kwotę [...] /[...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIE. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek S. D. z daty [...].1999r., który zawiadamiając Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] o budowie przez F. W. bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr A obr, [...] przy ul. [...] w [...] budynku przekraczającego rozmiarami garaż, w odległości 0,5 m od granicy z jego nieruchomością, wskazywał na treść art. 48 Prawa budowlanego oraz domagał się nakazania jego rozbiórki. W przedmiotowym piśmie wnioskodawca na wskazywał na przysługującą mu własność działki nr B objętej wraz z innymi księgą wieczystą Kw Nr [...] Sądu Rejonowego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, która sąsiaduje z działką nr A będącą własnością E., F. A. W., jak również na fakt wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].1997r., odmawiającej F. W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr A na budowę garażu ( dobudowa do budynku gospodarczego). Powyższy wniosek na podstawie art. 65 § 1 kpa został przekazany do rozpoznania zgodnie a właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta [...], który pismem z daty [...].1999r, na podstawie art. 61 § 1 kpa zawiadomił S. D. oraz F. W. o wszczęciu postępowania w sprawie budowy na przedmiotowej działce oraz na podstawie art. 50 kpa wezwał zainteresowane strony do udziału w oględzinach dnia [...].1999r. i przedstawienia posiadanych dokumentów. Po przeprowadzeniu oględzin, decyzją z dnia [...].1999r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] działając na podstawie art. 80 w związku z art. 83 ust.1, art. 48 ustawy z dnia 7.07. 1994r. Prawo Budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami ) oraz art. 104 kpa nakazał F. W. rozbiórkę budynku gospodarczo- garażowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr A obr, [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na stwierdzony w trakcie wizji lokalnej w dniu [...].1999r. fakt wybudowania na przedmiotowej posesji przez F. W. budynku gospodarczo-garażowego, jednokondygnacyjnego o wym. 3,83 x 6,10 m, do wzniesienia którego w myśl art. 28 Prawa budowlanego można było przystąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której nie posiada inwestor. Powyższą decyzję doręczono F. W., S. D. oraz J. K. Składając w terminie odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...].1999r. [...] F. W. podnosił , że przedmiotowy budynek jest tylko adaptacją starego budynku inwentarskiego wybudowanego w latach 50-tych, który służył do hodowli zwierząt. Adaptacja ta miała na celu przystosowanie go do aktualnych potrzeb tj. przechowywania samochodu osobowego i drobnego sprzętu gospodarczego. Budynek został posadowiony na istniejących fundamentach starego budynku, natomiast wymienione zostały konstrukcja ścian i przykrycia budynku, gdyż poprzednia w związku na zły stan techniczny została wyburzona. Skarżący podawał, iż po wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...].1999r. ma świadomość, że naruszył przepisy Prawa budowlanego, czego nie zrobił jednak świadomie, lecz z braku posiadanej w tym temacie wiedzy. W związku z powyższym, mając na uwadze poniesione koszty, F. W. wnosił o uchylenie wydanej decyzji, by mógł sprawę rozwiązać w sposób przewidziany Prawem budowlanym. Decyzją z dnia [...].2002r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § l pkt l i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07. 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz, U. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania Pana F. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...].1999 r." znak: [...]- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ drugiej instancji wskazał na treść zaskarżonej decyzji , fakt wniesienia w terminie odwołania, na przedmiot postępowania wszczętego przez organ pierwszej instancji na wniosek strony F. W. wyniki przeprowadzonych w dniu [...].1999r. z udziałem stron oględzin, w trakcie których ustalono zakres wykonanych robót bez pozwolenia na budowę robót oraz czas ich powstania. Uwzględniając powyższe, po kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji oraz wydanej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, uznał zarzuty zawarte w odwołaniu za bezzasadne oraz stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego. Wskazał w tym zakresie , że stronom postępowania zapewniono ich gwarancje procesowe, gdyż miały one możliwość udziału w każdej fazie postępowania, powołał treść art.48 Prawa budowlanego wyjaśnił. Iż że zgodnie z art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 budowa przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, a skoro jak wykazuje postępowanie dowodowe inwestor nie dokonał takiego zgłoszenia, została spełniona dyspozycja art. 48 Prawa budowlanego i jedynym możliwym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie mogło być wydanie nakazu rozbiórki niniejszego budynku garażowo-gospodarczego. Organ odwoławczy wskazał nadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.10.1999 r., sygn. akt: IV S. A. 1311/96, gdzie stwierdzono, że konstrukcja przepisu art, 48 jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jak również odnosząc się do kwestii podnoszonych w odwołaniu podał, iż obowiązki nałożone w Prawie budowlanym mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie jest możliwa rezygnacja z ich stosowania w przypadkach innych niż wymienione w ustawie. Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzje [...] z dnia [...].1999r. i [...] w [...] z dnia [...].2002r. F. W. wskazywał, że w 1997 r. wystąpiłem z pismem od Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta [...] ul. [...] o pozwolenie na budowę do istniejącego już budynku gospodarczego, dwóch ścian i drzwi garażowych, ponieważ obiekt ten był w bardzo złym stanie technicznym, co groziło niebezpieczeństwem zawalenia się tego budynku na znajdujący się w bliskim sąsiedztwie dom mieszkalny zamieszkały przez 80-letnią matkę z małoletnią córką skarżącego. Stwierdzone po wizji w dnia [...]1999r. naruszenie przepisów prawa budowlanego nie nastąpiło ze strony skarżącego świadomie, lecz wynikało za braku wiedzy. W związku z powyższym, mając na uwadze poniesione koszty i wynikające z dołączonego zaświadczenia zmiany przepisów odnośnie działki nr A obr. [...] F. W. wnosił o pozytywne rozpatrzenie jego prośby. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosząc ojej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. żm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a. ) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a.). Na tle przedstawionych wyżej okoliczności dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, uwzględniają nadto treść wydanych w nim orzeczeń, skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych niż wskazywane w niej przyczyny. Obowiązującego w dacie wydania w niniejszej sprawie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji art. 48 ustawy z dnia z dnia 7.07. 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz, U. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wynikający z powołanego przepisu skutek rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę był jednoznaczny i słusznym co do zasady jest wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, że właściwy organ ma nie tylko prawo , lecz obowiązek dokonania restytucji, przez orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu lub części obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podnoszone przez skarżącego okoliczności, które mają usprawiedliwiać samowolę budowlaną nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia, bowiem nieznajomość prawa, czy racje społeczne takie jak - chęć zapobieżenia niebezpieczeństwu lub szkodzie, sytuacja materialna strony i poniesione koszy albo zaszłe następnie zmiany w planach zagospodarowania -nie mogły być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, wobec braku przepisów upoważniających do orzekania o skutkach samowoli budowlanej z uwzględnieniem takich dodatkowych przesłanek. Regulacja zawarta w art. 48 Prawa budowlanego była poddana kontroli w Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12.01.1999 r., P 2/98 ( OTK 1999/1/2 ) orzekł uznał, że art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono między innymi, że przewidziana w tym przepisie "metoda zapobiegania i likwidowania samowoli budowlanej jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi, a wyłącznym celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego" . Ponadto w wyroku z dnia 26.03.2002r. SK 2/01 ( OTK-A 2002/2/15 ) Trybunał Konstytucyjny orzekł również, iż art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo wyżej wskazanej bezzasadności zarzutów skargi jej uwzględnienie powoduje brany pod uwagę z urzędu fakt wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2002r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzja organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa ( ustawa z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 )- postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, w myśl § 4 tego artykułu - o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, zaś stosownie do art. 14 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, Artykuł 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym aktualne brzmienie powyższych przepisów odpowiada stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie wydania kwestionowanych decyzji. Odstępując od szerszych rozważań dotyczących używanych przez ustawodawcę w art. 28 kpa pojęć należy wskazać, iż interes prawny uzasadniający przyznanie określonemu podmiotowi praw strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną. Uwzględnienie zawartych w ustawie z dnia 23.04.1964r. Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, póz. 93 z późniejszymi zmianami ) oraz w ustawie z dnia 7.07.1994r regulacji dotyczące własności , a także przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst pierwotny Dz. U. Nr.89, póz. 414 z późniejszymi zmianami ) prowadzi do wniosku, że obowiązek wykonania decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego spoczywa na jego właścicielu ( współwłaścicielach ), w określonych sytuacjach na zarządcach, a także na podmiotach , którym nie przysługuje prawa własności, będących jednakże będących inwestorami i zarządcami obiektu. W świetle wskazanych wyżej przepisów postępowanie mające za przedmiot samowolę budowlaną dotyczy także z reguły interesu prawnego właścicieli ( współwłaścicieli ), a także użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z działką będącą terenem inwestycji, które to podmioty także winny w nim uczestniczyć na prawach strony. Prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wykonał obowiązku ustalenie kręgu stron, za które w kolejnych fazach uznawał zresztą różne osoby. Brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów urzędowych pozwalających na stwierdzenia stanu własności działki, na której F. W. wzniósł objęty nakazem rozbiórki budynek gospodarczo - garażowego, oraz z nią sąsiadujących, przy czym jak wynika z twierdzeń zawartych w piśmie S. D. z daty [...].1999r. zabudowana samowolnie tym obiektem działka nr A obr, [...] przy ul. [...] w [...] nie należy wyłącznie do F. W., lecz stanowi nadto współwłasność pominiętych w postępowaniu E. i A. W. Organ drugiej instancji nie tylko pominął wskazane wyżej zasadnicze uchybienia przepisom postępowania, ale popełnił dalsze. Nie odpowiada bowiem stanowi faktycznemu stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w myśl którego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek F. W. Zwrócił należy także uwagę, że ustalenia i po części ocena prawna stanu faktycznego organu odwoławczego, jest różna od dokonanych przez organ pierwszej instancji. Powyższe dotyczy nie rozwijanej bliżej kwestii obowiązku zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, a nie jak podał organ pierwszej instancji uzyskania pozwolenia na jego budowę, co w przypadku odmiennych ustaleń wykluczało orzekanie przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Istnienie tych sprzeczności mające wpływ na kwestię prawidłowości stosowania art. 48 Praw budowlanego pozostaje poza szerszymi rozważaniami w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego jako w myśl art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. odrębna podstawa do uchylenia decyzji może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym , w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzono jednakże wadliwie, a wskazane uprzednio uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji -organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b - c p.p.s.a., oraz orzeczenia o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.