II SA/Kr 2302/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Janusz Kasprzycki ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi G. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 25 lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J. K. i G. K. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), Starosta D. odmówił wznowienia postępowania na wniosek G. i J.K., zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia [...] marca 1997r.,znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta D. wskazał, że G. i J.K. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia [...] marca 1997 r., znak: [...] udzielającą K.K. pozwolenia na budowę budynku pieczarkarni na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Starosty D. postępowanie wyjaśniające dowiodło, że działka budowlana G. i J.K. nie graniczy z posesją K.K. Nie zaistniały więc, okoliczności określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta podkreślił, że z żądaniem wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić jedynie strona, a więc osoba posiadająca takie prawa w rozumieniu art. 28 k.p.a. G. i J.K. w świetle obowiązujących przepisów nie są stronami, co wyklucza ich z kręgu osób mogących złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Należało zatem orzec o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z decyzją tą nie zgodzili się G. i J.K. i wnieśli od niej odwołanie. Podnieśli w nim, że urządzenia pieczarkarni i środki transportowe powodują hałas. Zdaniem ich K.K. nabył działkę z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe, z dopuszczeniem usług dla ludności na ściśle określonych warunkach i został zobowiązany do użytkowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 25 lipca 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu podniósł, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa. W postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym jej wydanie, ustalono, że wnioskujący nie są inwestorami ani bezpośrednimi sąsiadami inwestora. Z dokumentacji sprawy wynika, że ich nieruchomości usytuowane są przy ulicy H., przy której wybudowana jest przedmiotowa pieczarkarnia. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589) pieczarkarnie nie zostały zaliczone do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. G. i J.K. nie będąc stroną postępowania nie byli więc uprawnieni do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wojewoda utrzymał zatem w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji. Podnieśli, że nie wywiązywanie się organów administracji publicznej z ustawowych obowiązków pozbawiło ich prawa strony i prawa do obrony oraz spowodowało nie zabezpieczenie ich praw i rodziny do snu, wypoczynku i nauki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 149 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji: "Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji." Decyzja o odmowie wznowienia może być wydana jedynie, w wyniku postępowania wstępnego wszczynanego na wniosek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1987 r., SA/Kr 1121/86, GAP 1987, nr 20, s. 43 z komentarzem H. Starczewskiego: "Wprawdzie wznowienie postępowania administracyjnego następuje na wniosek strony lub urzędu, to jednak decyzja o odmowie wznowienia postępowania może być wydana tylko w wyniku negatywnego załatwienia wniosku o wznowienie postępowania."). Powinna być ona wydana, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe, to złożenie wniosku przez osobę nie będącą stroną, złożenie go przez osobę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., s. 833 i następne). W tym zakresie we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego organ przeprowadza ustalenia i bada, czy osobie wnoszącej podanie przysługuje przymiot strony. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o odmowie wznowienia stwierdził, że G. i J.K. ,,(...) wystąpili do Starostwa Powiatowego, Rady i Zarządu Powiatu z żądaniem uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1997 r., znak: (...)" podnosząc, że organ wydający pozwolenie na budowę celowo pomijał ich, czym dopuścił się rażącego naruszenia zasad "skargowości". Wątpliwości budzi jednak, czy pismo G. i J.K. z dnia 29 marca 2002 r. było tym właściwym wnioskiem o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy wnoszący je wskazują w nim, że o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 1997 r. w ramach wznowienia postępowania wnosili w piśmie z dnia 16 lutego 2002 r. Tego jednak ostatniego nie ma w aktach sprawy, co utrudnia zweryfikowanie podnoszonych tam okoliczności. Organ I instancji stwierdził natomiast w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji o odmowie wznowienia, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do udowodnienia istnienia okoliczności przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem działka G. i J.K. nie graniczy bezpośrednio z posesją K.K., który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Działka wnioskujących o wznowienie jest oddzielona od działki, na której znajduje się przedmiotowa pieczarkarnia, działką o nr "1" własności gminy. G. i J.K. nie są zatem stroną i wskutek tego nie mogli złożyć wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślić należy, że jeżeli brak przymiotu strony nie wynika z samych twierdzeń podmiotu zawartych we wniosku o wznowienie, a zaistnieją nawet tylko wątpliwości w ocenie tego przymiotu, czy też hipotetyczna możliwość różnej interpretacji oceny przymiotu strony, organ na tym etapie postępowania nie będzie mógł odmówić wznowienia (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zachodnie Centrum Organizacji sp. z o.o. w Zielonej Górze, Warszawa-Zielona Góra 1994, s.49). Najpierw zatem właściwy w sprawie wznowienia organ powinien w takiej sytuacji postanowieniem wszcząć postępowanie w sprawie, a we wznowionym postępowaniu zbadać kwestie rzeczywistego charakteru przymiotu strony osoby wnioskującej, jako przesłanki materialnoprawnej (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego (...), s. 50 i przywołany tam wyrok NSA z dnia 7 lutego 1986 r., sygn. akt: II S.A. 2247/85, nie publik.). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że tylko bezpośrednie sąsiedztwo do nieruchomości, na której jest wybudowana przedmiotowa pieczarkarnia, jest źródłem interesu prawnego, a w konsekwencji uznania, że tylko bezpośredni sąsiedzi tej nieruchomości posiadają przymiot strony. O tym, czy ktoś jest stroną decyduje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Wchodzą tutaj w grę nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale i finansowego oraz cywilnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., publik, w ONSA 1997, z. 3, poz. 102). Art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego zapewnia ochronę interesów osób trzecich przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego. Osobami tymi, w świetle ust. 2 tego przepisu, są zarówno sąsiedzi inwestycji, jak i inne osoby, które w związku z działalnością inwestycyjną lub w jej następstwie doznają albo doznać mogą ograniczeń lub uciążliwości wskazanych w tym przepisie. Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie również i w orzecznictwie sądowym. W uchwale 7 sędziów NSA osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, a więc nie tylko bezpośrednio z nim granicząca, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (uchwała z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99, publik, w ONSA 2000/1/6). Także i Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 2 marca 1998 r., sygn. III ARN 39/97 (niepubl.) zajął stanowisko, że osoba dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu wydania przez organ administracji decyzji zmierzającej do ochrony jej interesu prawnego. Tych jednak kwestii organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie wzięły pod uwagę w swych rozważaniach związanych z przymiotem strony G.K. i J.K. Nie wiadomym jest, co rzeczywiście podnosili we wniosku o wznowienie G. i J.K., na ile podniesione przez nich okoliczności wpływały na podjęcie postanowienia o wznowieniu bądź decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Nadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji I instancji, organ właściwy w sprawie wznowienia połączył badanie posiadania interesu prawnego wnioskujących o wznowienie z zaistnieniem przesłanek wznowieniowych (w tym wypadku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) w sytuacji, gdy nie nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia. Świadczy o tym użyte w uzasadnieniu jego decyzji (I instancji) sformułowanie: "(...) brak jakichkolwiek przesłanek do udowodnienia istnienia okoliczności przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.", Na to z kolei w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się organ odwoławczy. Zwrócić należy uwagę, że czym innym jest bowiem ustalenie posiadania przez daną osobę przymiotu strony, a czym innym jest ustalenie, że bez własnej winy nie brała ona udziału w toczącym się postępowaniu. Ocena posiadania przymiotu strony we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego jest dokonywana na podstawie innych kryteriów (formalnych). Stwierdzenie natomiast, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1987 r., I S. A. 1326/86, publik w ONSA 1987, nr 2, póz. 80). W ocenie Sądu doszło więc do naruszenia art.149 § 3 oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy zobligowane będą w pierwszym rzędzie do skompletowania akt sprawy, między innymi o właściwy wniosek o wznowienie postępowania. Po uczynieniu tego zobligowane będą, do rozważenia, czy spełnia on warunki formalne i czy został wniesiony przez osoby, które posiadają przymiot strony. Jeżeli z twierdzeń w nim zawartych nie będzie można wprost ustalić, tak jak to wyżej przedstawił Sąd, iż wnoszący o wznowienie interesu prawnego nie posiadają, to należy wznowić postępowanie. Następnie, we wznowionym już postępowaniu należy dokonać ustalenia, z uwzględnieniem przedstawionych przez Sąd wskazówek, co decyduje o posiadaniu interesu prawnego przez dany podmiot, czy przesłanki wznowieniowe zaistniały i w zależności od poczynionych ustaleń w tym względzie wydać stosowną decyzję. Ujawnione wady polegające na naruszeniu prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt l lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). O kosztach natomiast orzeczono, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).