II SA/Kr 2303/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel –Ziaja Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski(spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II zasadza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] zł ( [...]złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] 2003r., nr [...] działając na podstawie art.2 § 1 ust.3, art.3, art.5 § 1 ust.1, art.15, art.20 § 1 ust.2, art.22 §5, art.64a § 1 pkt 1, art.119, art.121 § 1 i § 2 oraz art.122 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2002r. Dz.U. nr 110, poz. 968) nałożył na A. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł ([...] złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji wskazał, iż upomnieniem z dnia [...].2003r. Starosta [...] wezwał zobowiązanego A. K. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2002r., nr [...] i decyzji Wojewody [...] z dnia [...].2003r. nr [...] polegającego na przywróceniu na własny koszt stanu poprzedniego na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią między wałem przeciwpowodziowym, a linią brzegu rzeki [...] obejmującym działki oznaczone nr: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M położone w obrębie [...], gmina [...] powiat [...] Przywrócenie stanu poprzedniego miało nastąpić poprzez usunięcie zgromadzonego na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią materiału oraz maszyn, urządzeń i sprzętu - z uwagi na to, że mogą one utrudniać ochronę przed powodzią. Obowiązek ten stał się wymagalny z dniem [...] .2003r., lecz zobowiązany go nie wykonał. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. K. zarzucając, iż ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...].2003r. zaskarżył do NSA OZ w Krakowie a nadto wniósł o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Dlatego też uważa, że postępowanie egzekucyjne winno być wstrzymane do czasu rozpatrzenia sprawy przez NSA. Postanowieniem z dnia [...].2003r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia omówiono tok postępowania administracyjnego i podniesiono, iż NSA OZ w Krakowie postanowieniem z dnia 15.05.2003r., sygn. akt II SA/Kr 405/03 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z [...].2003r.. a więc podlega ona wykonaniu. "Organ odwoławczy zwraca także uwagę na rozbieżności dat postanowienia o nałożeniu grzywny ([...].03) i tytułu wykonawczego ([...]03) co stanowi niewątpliwie uchybienie postępowania. Jednakże uchybienie to nie powoduje uchylenia postanowienia, bowiem nie naruszono art.122 § 1 i 2 ustawy, który stanowi, iż organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu tytuł wykonawczy oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Starosta doręczył oba wymagane dokumenty, a w zaskarżonym postanowieniu wyraźnie określił termin wykonania obowiązku." Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2003r., nr [...] zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek /.Zamiejscowy w Krakowie A. K. zarzucając, iż wydane zostało z pominięciem istniejącego stanu prawnego. "W dniu [...].2003r. Dyrektor RZGW [...] w [...] wydał stosowną decyzję zwalniającą [...] " od zakazów określonych w art.83 ustawy - Prawo Wodne, na przedmiotowym terenie. (...) Wobec powyższego trzeba stwierdzić, że Wojewoda [...] nie uwzględnił funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Dyrektora RZGW w [...] Nadto (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...].2003r. umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego przedmiotowych nieruchomości, które to przywrócenie zostało nałożone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a która to decyzja została uchylona decyzją GINB z daty [...].2003r. (...) Decyzja ta jest o tyle istotna, że dotyczy tej samej sprawy zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo i fakt jej wydania wskazuje, że brak jest jakichkolwiek przesłanek prawnych i celowościowych, aby zaskarżone postanowienie funkcjonowało w obrocie prawnym." W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi stwierdzając jednocześnie, że "przywołane przez skarżącego decyzje dotyczą innych odrębnych postępowań, które nie zawierają się w niniejszej sprawie dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. (...) Samo zwolnienie z zakazów, o których mowa w decyzji Dyrektora RZGW w [...], nie upoważnia oraz nie jest wystarczające do prowadzenia jakichkolwiek prac na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią. Wynika to bezpośrednio z treści art.122 ust.2 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo wodne, zgodnie z którym wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót, a także wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią wymaga uzyskania pozwolenia na wodnoprawnego, które powinno poprzedzić uzyskanie decyzji o której mowa w art.83 ust.2 pkt 1 (zwolnienie z zakazów). (...) Skarżący nie tylko nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego ale nawet o nie wystąpił a nadto prowadził i w dalszym ciągu prowadzi roboty nie posiadając wymaganych zezwoleń." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz całkowicie z innych powodów niż te, które zostały wskazane przez skarżącego. Podkreślić bowiem należy, iż zarzuty skargi są w całości bezzasadne. Wadliwość zaskarżonego postanowienia wiąże się z okolicznością na którą zwrócił uwagę organ II instancji, lecz uznał ją za nie mającą wpływu na merytoryczne orzeczenie. Otóż występuje rozbieżność pomiędzy datą wydania postanowienia o nałożeniu grzywny ([...].2003r.) a datą wystawienia tytułu wykonawczego ([...].2003r.) co stanowi niewątpliwie uchybienie postępowania egzekucyjnego. Podstawowym zagadnieniem, które należy rozstrzygnąć na tle przedmiotowej sprawy jest określenie momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz rozróżnienie pomiędzy postępowaniem egzekucyjnym a stosowaniem środków egzekucyjnych. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowej realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Postępowanie egzekucyjne wdrażane jest przy tym jedynie wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki a on sam nie wykonuje ich dobrowolnie. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny. Postępowanie egzekucyjne jest zatem kategorią szerszą niż stosowanie środków egzekucyjnych oraz jest wszczynane wcześniej niż sama egzekucja, ponieważ stosowanie środków egzekucyjnych poprzedzone jest z reguły takimi czynnościami , jak np.: przesłanie zobowiązanemu upomnienia, wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego, badanie przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej itp. Stosownie do art.26 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 1991r. Dz.U. nr 36, poz. 161 z późn. zm.), organ egzekucyjny wszczyna egzekucją administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wedle ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Zatem podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poza trybami uproszczonymi jak np. art.117 cyt. ustawy) jest tylko wystawiony przez wierzyciela dokument urzędowy, stwierdzający istnienie i wymagalność obowiązku - tytuł wykonawczy, (por. B.Adamiak, J.Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1998r., s.400) Różne są zatem momenty wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji. Dopiero zatem po wszczęciu postępowania egzekucyjnego możliwe jest prowadzenie egzekucji administracyjnej czyli stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i nie może się odbyć inaczej niż w tym postępowaniu. Każda czynność egzekucyjna (rozumiana jako - wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego) jest czynnością postępowania egzekucyjnego, choć nie odwrotnie. Sama egzekucja (stosowanie środków egzekucyjnych) poprzedzone jest takimi czynnościami w ramach postępowania egzekucyjnego jak np. przesłanie zobowiązanemu upomnienia, wystawienie tytułu wykonawczego i zaopatrzenie go w klauzulę wykonalności. Zatem nie było możliwości wydania przez organ egzekucyjny postanowienia z dnia [...] 2003r., nr [...] o nałożeniu na A. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł ([...]złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz nałożenia obowiązku wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości [...] zł bez wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego. Tymczasem tytuł wykonawczy zaopatrzony w klauzulę wykonalności wystawiony został dopiero w dniu [...] 2003r. Mimo że zarówno tytuł wykonawczy i postanowienie o nałożeniu grzywny doręczone zostały zobowiązanemu jednocześnie (art.122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) to okoliczność ta nie sanuje błędu spowodowanego wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (zastosowaniem środka egzekucyjnego) przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Nadto tytuł wykonawczy winien (zgodnie z brzmieniem art.27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) zawierać odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Zgodnie z brzmieniem art. 16c ust. 1 ustawy z 31.01.1980r. (t.j. z 2005r. Dz.U. 235, poz. 2000 z późn. zm.) o godle barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych - urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Pieczęci takiej brak jest na wystawionym tytule wykonawczym. Z wyżej przedstawionych względów należało uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż nastąpiło naruszenie prawa przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na zasadzie art.145 § 1 pkt l lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.