II SA/Kr 231/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T.D. na postanowienie Wojewody z dnia [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Starosta Powiatowy w [...] pismem z [...] r, znak: [...], na podstawie art. 64a ust. 1 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a, art. 140 ust. 1 ustawy z 18. 07. 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) podał, że zabudowa na cieku wodnym, którą T. D. wykonała po roku [...] wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Zabudowa ta jest wykonana z kolektorów krytych ø800. W w/w piśmie organ I instancji poinformował T. D., że zgodnie z art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne zobowiązana jest z mocy prawa do rozebrania w/w budowli wodnej na własny koszt oraz doprowadzenia cieku wodnego i terenu do stanu pierwotnego. W przypadku nie wykonania tych prac zostanie wszczęte w tej sprawie postępowanie egzekucyjne. Odwołanie od powyższego pisma wniosła T. D., uznając że pismo to nosi znamiona decyzji i wniosła o uchylenie w/w pisma, nazwanego przez skarżącą decyzją, oraz umorzenie postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] r. znak: [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Starosty [...] z [...] r., znak: [...], nazwanego przez T. D. decyzją, Wojewoda [...] w uzasadnieniu wskazał, że sprawa rozbiórki zabudowy cieku wodnego (rurociągiem ø800) była już przedmiotem postępowania w Starostwie [...] oraz postępowania odwoławczego przed Wojewodą [...], który wydał w tej sprawie decyzję z [...] r. znak: [...]. Wykonanie przedmiotowej zabudowy cieku wodnego stwierdzone zostało przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] podczas przeprowadzanej kontroli. W związku z tym organ ten wystąpił do Starosty [...] o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki odcinków przedmiotowego rurociągu, wykonanego przez T. D. po roku [...] bez pozwolenia wodnoprawnego. O wszczęciu postępowania przez Starostę [...] w dniu [...] r. zawiadomiono strony postępowania. W dniu [...] r. przeprowadzono rozprawę administracyjną wraz z wizją w terenie, z udziałem m.in. T. D. Pismem z [...] r. Starosta [...] wezwał T. D. do rozebrania wykonanej zabudowy cieku wodnego. Uznając pismo za mające znamiona decyzji. T. D. wniosła odwołanie, w wyniku czego Wojewoda [...] uchylił "pismo mające znamiona decyzji" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejnym pismem z [...] r. znak: [...] Starosta [...] poinformował Panią T. D., że zgodnie z art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne zobowiązana jest do rozebrania na własny koszt urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie poinformowano zobowiązaną, że w razie niewykonania prac, do których jest zobowiązana z mocy prawa, wszczęte zostanie w sprawie postępowanie egzekucyjne. Starosta [...] nie wydał decyzji w sprawie, ale w/w pismem pouczył T. D. o jej obowiązkach. Skoro w przedmiotowej sprawie obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego wynika wprost z ustawy, to brak jest podstaw do wydania decyzji i Starosta jej nie wydał, a jedynie pouczył zobowiązaną o jej obowiązkach. Organ odwoławczy podał, że skoro nie istnieje decyzja w przedmiotowej sprawie to odwołanie jest niedopuszczalne. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., jednak pismo informujące o wynikających z przepisów prawa obowiązkach nie może być uznane za orzeczenie. Czynność organu administracji publicznej - prowadzenie rozprawy, z której sporządzany jest protokół, nie jest orzeczeniem, od którego przysługuje środek odwoławczy. Organ II instancji zaznaczył, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a. Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu [...] r. złożyła T. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie, od organu na jej rzecz, kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 104 § 1 i § 2 , art. 19 i art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 64 ust. 5 Prawa wodnego. Skarżąca podniosła, że organy orzekające w niniejszej sprawie błędnie przyjęły, że obowiązek rozbiórki przedmiotowej zabudowy cieku wodnego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, ale wynika wprost z art. 64 ust. 5 Prawa wodnego (obecnie art. 64 a ust. 1), ponieważ - zgodnie z art. 104 k.p.a - sprawy indywidualne rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnych. Nadto zarzuciła że w że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a organ I instancji tj, Starosta [...] nie był organem właściwym do wydania decyzji z [...] r., nakazującej rozbiórkę przedmiotowej zabudowy cieku wodnego, a nazwanej przez organ " pismem". Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawową kwestią sporną jest czy norma z art. 64 a ust. 1 ustawy z 18. 07. 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), który stanowi, że zakład, który wykonał urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany do jego rozebrania na własny koszt, jest samoistną normą prawną, a więc nakłada obowiązek podjęcia wskazanych w w nim czynności z mocy prawa - jak przyjęły organy I i II instancji, czy też obowiązek rozebrania urządzeń wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego wymaga wydania decyzji przez właściwy organ - jak podnosi strona skarżąca. Nadto sporne jest czy Starosta w niniejszej sprawie miał kompetencję do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę urządzeń wodnych wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym należy wskazać, że cytowana wyżej norma z art. 64 a ust. 1 Prawa wodnego, która stanowiła przed nowelizacją Prawa wodnego z 6. 06. 2005 r. ( Dz. U. nr 130, poz. 1087) treść art. 64 ust. 5, skierowana jest wprost do inwestora, który wzniósł urządzenie wodne, a nie do starosty lub innego organu administracji publicznej. (por. wyrok NSA z 21.07.21, OSK 1814/04, LEX nr 190576), przy czym, zgodnie z art. 9 ust. 19 lit. "a" pojęcie "urządzeń wodnych" w zasadzie odpowiada pojęciu "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 21.07.21, OSK 1814/04, LEX nr 190576). Trzeba podkreślić, że cyt. Prawo wodne nie daje staroście żadnych kompetencji w sprawie wydawania decyzji nakazujących rozbiórkę urządzeń wodnych wykonanych przez inwestora bez pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe uprawnienie nie wynika bowiem ani z art. 64 a ust. 1 ( wcześniej z art. 64 ust. 5 ) ani nie może być wyprowadzane z treści art. 140 ust. 1 Prawa wodnego, bowiem przepis ten wskazuje jedynie organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych i w ust. 1 stanowi, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Należy również mieć na uwadze, że organy administracji publicznej uprawnione są do podejmowania działań jedynie tam, gdzie prawo je do tego upoważnia i tylko w formach tam przewidzianych. Uprawnień takich nie można domniemywać, a żaden z przepisów cytowanej ustawy takiego uprawnienia staroście nie przyznaje. W związku z tym nie można uznać pisma z [...] r. skierowanego przez Starostę w [...] do T. D. za decyzję administracyjną. Pismem tym Starosta w [...] - po przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (obejmującego rozprawę administracyjną oraz wizję w terenie z [...] r.) w sprawie wykonania, bez pozwolenia wodnoprawnego, zabudowy cieku wodnego (rurociągiem ø800) na działce T. D., położonej w miejscowości [...] nr [...] - poinformował T. D., że dokonana przez nią zabudowa na w/w cieku wodnym, wykonana po [...] r. z kolektorów krytych o przekroju Ø 800 wymagała pozwolenia wodnoprawnego. W związku z czym, na podstawie art. 64 a ust. 1 Prawa wodnego, z mocy prawa T. D. jest zobowiązana do rozebrania budowli na własny koszt ora doprowadzenia cieku wodnego i terenu do stanu pierwotnego. W przedmiotowym piśmie Starosta w [...] wskazał, że w przypadku niewykonania wskazanych prac, zostanie wszczęte w sprawie postępowanie egzekucyjne. Należy podkreślić, że obowiązek rozebrania dokonanej bez pozwolenia wodno prawnego zabudowy dolnego odcinka cieku wodnego bez nazwy, będącego dopływem potoku [...] w km [...]+[...] w [...] znajdującego się na terenie działek T. D. w m. [...] nr [...], powstał w mocy prawa, a organ jedynie poinformował T. D. w drodze czynności technicznoprawnej o możliwości wszczęcia wobec niej postępowania egzekucyjnego w sytuacji gdy T. D. nie wykona obowiązku wynikającego wprost a art. z art 64 a.ust. 1 cyt. ustawy. Tym samym należy stwierdzić, że T. D. nie mogła się skutecznie odwołać od przedmiotowego pisma Starosty w [...] z [...] r. ponieważ zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W związku z czym organ odwoławczy prawidłowo postanowieniem z [...] r. ,na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania T. D. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy administracji art. 7 i 77 § 1 kpa. trzeba wskazać, że w dniu [...] r. została przeprowadzono rozprawa administracyjna, wraz z wizją w terenie, z udziałem T. D. oraz jej syna B. D. W trakcie rozprawy odczytany został protokół z kontroli zabudowy przedmiotowego cieku, przeprowadzonej w terenie przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] w dniu [...] r. Z treści protokołu rozprawy jak również pisma RZGW w [...] z [...] r. skierowanego do Wójta Gminy [...], załączonych do akt administracyjnych sprawy, wynika, że T. D. i jej syn B. D. nie wnieśli zastrzeżeń do w/w ustaleń poczynionych w czasie wizji lokalnej, a nadto wnioskowali o pozostawienie istniejącej zabudowy w stanie nienaruszonym. Wskazali też, że "przywrócenie pierwotnego stanu spowoduje jedynie negatywne skutki dla brzegów i gruntów sąsiednich". Przedmiotowy protokół został podpisany przez skarżącą i jej syna. Z ustaleń poczynionych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] wynika, m. in., że zamurowany odcinek w/w cieku znajduje się na działkach T. D. i wykonany został przez T. D. oraz jej ojca –poprzedniego właściciela posesji w trzech etapach począwszy od lat [...]-tych, przy czym T. D. nie posiada żadnych dokumentów tj. pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia na budowę lub zgłoszenia odnoszących się do przedmiotowej zabudowy cieku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.