II SA/Kr 231/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skarg A.S. i E.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A.S. i E.R. po 10 zł ( słownie: dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. znak:[...] Kierownik Urzędu Rejonowego w J., działając na podstawie art. 37 ust.1 pkt.1 i 2, art. 38,, art. 54 ust.1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo Budowlane ( Dz.U. nr. 38 poz. 229 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1974 r.) nakazał Burmistrzowi Miasta i Gminy w B. rozbiórkę [...] obiektów garażowych ([...]) położonych w B. na działce [...] stanowiącej własność Gminy B. w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w J., działając na podstawie 145 § 1 pkt. 5 i art. 149, 150 § 1 kpa na żądanie A.O. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. Wszczęte postępowanie egzekucyjne umorzone zostało dopiero w dniu [...]. r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w J. - po stwierdzeniu, że postępowanie w sprawie rozbiórki został wznowione. W dniu [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w J. wydaje decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 i art. 151 § 1 pkt. 2 kpa w której po wznowieniu postępowania uchylił w całości decyzję z dnia [...] r. znak: [...] nakazującą rozbiórkę wszystkich obiektów garażowych ([...]) i na podstawie art. 37 ust.1 pkt. 2 Prawa Budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r., nakazuje rozbiórkę [...] obiektów garażowych na motocykle położonych na dz.ewid. [...] w terminie do dnia [...].05.1996 r. Na skutek odwołań Gminy B. i P.A. Wojewoda K., decyzją z dnia [...] r. znak [...] uchylił decyzję z dnia [...] r., co do terminu rozbiórki, wyznaczając nowy termin jej wykonania do dnia [...].07.1996 r., utrzymując ją w mocy w pozostałym zakresie. Decyzja Wojewody K. z dnia [...] r. jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji z dnia [...] r. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w R. z dnia [...]1997 r. sygn.akt II SA/Rz 1148/96. Następnie decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w J., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 i art. 151 § 1 pkt. 1 kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. "nakazującą rozbiórkę wszystkich obiektów położonych na działce [...]stanowiącej mienie komunalne Gminy B. w zakresie dotyczącym [...] budynków oznaczonych na załączniku graficznym do protokołu z oględzin obiektu budowlanego z dnia [...].95 r. numerami [...] i [...] Jednocześnie drugą decyzja z tej samy daty [...] r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w J., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 i art. 151 § 1 pkt.' 1 kpa uchylił decyzję z dnia [...] r. "nakazującą rozbiórkę wszystkich obiektów położonych na działce [...] stanowiącej mienie komunalne Gminy B. w zakresie dotyczącym [...] garaży na samochody osobowe oznaczone na załączniku graficznym do protokołu z oględzin obiektu budowlanego z dnia [...].95 r. numerami [...] i [...], umarzając postępowanie w sprawie przedmiotowych dwóch boksów garażowych na samochody osobowe jako bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania P.A. - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r. znak: [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 151 § 2 kpa, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] r., znak: [...] nakazująca Burmistrzowi Miasta i Gminy w B. rozbiórkę wszystkich obiektów położonych na działce [...], stanowiących mienie komunalne Gminy B. w zakresie dotyczącym dwóch garaży oznaczonych w załączniku do protokołu z oględzin obiektu budowlanego z dnia [...]1995 r. numerami [...] i [...] i jednocześnie umarzająca postępowanie w sprawie przedmiotowych [...] boksów garażowych na samochody osobowe jako bezprzedmiotowa wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono co następuje: 1. W dniu [...]1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w J. postanowieniem, wznowił postępowanie w sprawie zakończone decyzją z dnia [...] r., dotyczące garaży ([...] na motocykle, [...] na samochody), usytuowanych na działce nr [...] w B.. W wyniku wznowienia zapadła w dniu [...] r. decyzja, uchylająca w całości decyzję z dnia [...] r. i jednocześnie nakładająca obowiązek rozbiórki dwóch obiektów garażowych na motocykle na działce nr ewid. [...] w terminie do dnia [...] 1996 r. Decyzja ta została następnie w dniu [...]1996 r. uchylona w części dotyczącej orzeczonego terminu, w pozostałej zaś części została utrzymana w mocy przez Wojewodę K. ale wyrokiem z dnia [...].1997 r. (sygn. akt. SA/Rz 1148/96) Naczelny Sąd Administracyjny -Ośrodek Zamiejscowy w R., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję l instancji, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że w wyniku postępowania wznowieniowego powinny w tej sprawie zapaść dwie decyzje: jedna w stosunku do garaży na samochody, druga w stosunku do garaży na motocykle. Powyższy pogląd wiąże organy. 2. Badaną w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w J., wydaną w wyniku wznowienia postępowania, uchylił swoją wcześniejszą decyzję w zakresie dotyczącym [...] garaży na samochody osobowe, oznaczone nr [...] i [...] w załączniku do protokołu z oględzin z dnia [...]1995 r. i umorzył postępowanie w ich sprawie jako bezprzedmiotowe. W motywach wydania tego rozstrzygnięcia Kierownik Urzędu Rejonowego w J. stwierdził, że ustalono, iż są one obiektami legalnymi albowiem zostały wybudowane w oparciu o pozwolenia na budowę wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] r., znak: [...]. Zaistniała podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. -tj. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który ją wydał. Fakt istnienia bowiem pozwolenia na budowę tych obiektów budowlanych nie był organowi znany w czasie wydawania decyzji nakazującej ich rozbiórkę i dlatego też na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należało wydaną decyzję uchylić. Zważywszy zaś na zaistniałe fakty postępowanie w stosunku do tych garaży zrealizowanych na podstawie pozwolenia budowę stało się bezprzedmiotowe i w myśl art. 105 k.p.a. należało je umorzyć. 3. Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji wydał wadliwe rozstrzygnięcie. O ile rzeczywiście art. 151 § 1 pkt 2 mówi, iż w przypadku zaistnienia podstaw do wznowienia określonych w art. 145 § 1 i 145 a k.p.a. organ uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, w tym także możliwe jest wydanie decyzji uchylającej decyzję dotychczasową i umarzającej postępowanie to jednak zapomniał zbadać przesłanki negatywne do wznowienia, o których mowa jest w art. 146 k.p.a. Analiza zaś materiału dowodowego pod tym kątem prowadzi do ustaleń, że decyzja wobec której wznowiono postępowanie z w/w przyczyn została doręczona w [...] 1991 r., a więc od dnia doręczenia tej decyzji z dnia [...].1991 r. upłynęło 5 lat. Stanowi to negatywną przesłankę wznowienia postępowania. W takim stanie rzeczy, w myśl art. 151 § 2 k.p.a. organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyły A.S. oraz w sprawie tut. Sadu sygn.akt II SA/Kr 548/02 i E.R.. Postanowieniem z dnia [...].2005 r., zarządzono połączenie obu spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obie skargi identyczne w treści, wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na jej niezgodność z prawem, oraz o utrzymania w mocy decyzji organu l instancji "znak: [...] w sprawie uchylenia decyzji z dnia [....] r. ..... w zakresie [...] garaży na samochody osobowe oznaczone ....... numerami [...] i [...] oraz umorzenia postępowania w sprawie tych garaży ..... jako bezprzedmiotowe", podnosząc w uzasadnieniach, że: a. skarżące nie wiedzą jakiej decyzji dotyczy zaskarżona decyzja, ponieważ w sprawie garaży nr [...] i [...] nie otrzymały żadnej decyzji "odmawiającej uchylenia ., która była przedmiotem rozpatrywania przez II instancję. W sprawie tych garaży otrzymały jedynie decyzję "uchylam decyzję z dnia [...] r. znak: [...] nakazującej rozbiórkę wszystkich obiektów położonych na działce nr [...] stanowiącej mienie komunalne Gminy B. w zakresie dotyczącym [...] garaży na samochody osobowe oznaczone na załączniku graficznym do protokołu z oględzin obiektu budowlanego z dnia[...] 95 r. numerami [...] i [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w J. wydał tylko jedną decyzję w sprawie "odmowy uchylenia" lecz dotyczy ona, garaży wybudowanych bez żadnego pozwolenie ale oznaczonych numerami [...] i [...]. b. Kierownik Urzędu Rejonowego w J. wydał decyzję z dnia [...]r. znak: [...] nakazującą Burmistrzowi Miasta i Gminy w B. rozbiórkę obiektów garażowych położonych w B. na działce [...] stanowiącej własność Gminy B. Stronami w tym postępowaniu byli jedynie właściciele gruntów przylegających do działki nr.ew. [...]. Właściciele przedmiotowych garaży i jednocześnie dzierżawcy części tej działki znajdującej się pod garażami nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym tej decyzji. Po dowiedzeniu się od Urzędu Miasta i Gminy w B., przy okazji regulacji należności z tytułu dzierżawy A.O. oraz M.S., złożyli do Urzędu Rejonowego w J. odpowiednie wnioski wraz z dokumentami potwierdzającymi ich oświadczenia tj. decyzjami wraz z innymi dokumentami potwierdzającymi fakt, że [...] boksy garażowe znajdujące się w części środkowej obecnie istniejącego zespołu czterech garaży wybudowane zostały legalnie w oparciu o uzyskane pozwolenia na budowę wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Kierownik Urzędu Rejonowego w J. po podjęciu tych wiadomości postanowieniem z dnia [...].92 r. znak: [...] wznowił postępowanie w tej sprawie a następnie przeprowadził rozprawę administracyjną, na której prowadzący rozprawę urzędnik, dokonał ogłoszenia decyzji ustnie. Z rozstrzygnięcia tego wynikało, że w wydanej decyzje z dnia [...]r. słowo "wszystkich" zastępowało się słowem [...], przedmiotowa korekta została dokonana w aktach l instancji, a pozostałe strony miały się stawić z otrzymanymi decyzjami w celu dokonania tych poprawek. Do tego rozstrzygnięcia żadna ze stron, obecnych na tej rozprawie nie wniosła żadnych uwag. c. następnie w 1995 roku Kierownik Urzędu Rejonowego w J. przystąpił do egzekucji wyżej wymienionego obowiązku tj. "rozbiórki [...] boksów garażowych dobudowanych samowolnie do garaży" ( patrz: tytuł wykonawczy z dnia [...] r. znak: [...] , postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia z tej samej daty, która została przez zobowiązany Urząd Miasta i Gminy w B. uiszczona). Kierownik Urzędu Rejonowego w J., dopiero po wydaniu drugiego postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia z dnia [...] r., w dniu [...] r. wydał decyzję, którą uchylił własną decyzję z [...] r., zupełnie pomijając fakt, przeprowadzenia wcześniej rozprawy administracyjnej, zakończonej ustnym ogłoszeniem decyzji o zmianie tej decyzji, wspominając jedynie w jej uzasadnieniu o dokonaniu w niej "nieformalnej poprawki". W odpowiedziach na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem [...].2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. - w skrócie p.o.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z pozn.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 p.o.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną a zgodnie z art. 133 § 1 p.o.p.s.a orzeka na podstawie akt przekazanych przez organ. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 §1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Sprawa niniejsza początek bierze od decyzji z dnia [...] r. znak: [...], w której Kierownik Urzędu Rejonowego w J., nakazał Burmistrzowi Miasta i Gminy w B. rozbiórkę wszystkich obiektów garażowych położonych w B. na działce [...] stanowiącej własność Gminy B. w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. W aktach sprawy przekazanych Sądowi (k. [...]) znajduje się ta decyzja, tyle, że odręcznie poprawiona - ale z umieszczoną nad poprawką parafą- która to poprawka zupełnie zmienia jej treść w tym kierunku, że nakazuje ona rozbiórkę "[...] obiektów garażowych". Nie wiadomo kiedy i przez kogo ta poprawka została dokonana. Nie wiadomo jakiej treści decyzje otrzymały strony postępowania a jak można przypuszczać - właśnie kwestia - czy decyzja dotyczy "wszystkich" garaży czy też tylko [...] jest przyczyną postępowania wznowieniowego. Jest to ustalenie niezbędne gdyż ustalenie jakich obiektów dotyczy decyzja z dnia [...] r. (znak: [...]) uzasadni dalsze postępowanie w sprawie. Budzi wątpliwości możliwość takiego sprostowania ( sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji) ale gdyby zostało dokonane i postanowienie wydane w trybie art. 113 § 1 kpa funkcjonuje w obrocie - to mimo tej oczywistej wady skutki wywołuje. Kwestia ta jest podnoszona w skardze - gdzie wprost twierdzi się, że prowadzący rozprawę urzędnik, dokonał "ogłoszenia decyzji ustnie". Z rozstrzygnięcia tego wynikało, że w wydanej decyzji z dnia [...] r. słowo "wszystkich" zastępowało się słowem [...], przedmiotowa korekta została dokonana w aktach l instancji, a pozostałe strony miały się stawić z otrzymanymi decyzjami w celu dokonania tych poprawek. Do tego rozstrzygnięcia żadna ze stron, obecnych na tej rozprawie nie wniosła żadnych uwag. A więc dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnienie tej kwestii będzie podstawowe. Gdy ustalone zostanie, że decyzja z dnia [...] r., nie została sprostowana to należy zgodzić się z rozumowaniem organ II instancji, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacja opisaną w art. 146 § 1 kpa. Wyjaśnić należy, że art. 146 § 1 kpa jest wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności, a zasadą trwałości decyzji. Z jego treści można wyprowadzić wniosek, że w sytuacji w nim przedstawionej ustawodawca dał pierwszeństwo zasadzie trwałości decyzji administracyjnej. Wykładnia tego przepisu wyraźnie wskazuje, że "uchylenie decyzji.....nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Wyraźnie więc ustawodawca w analizowanym przepisie postanowił, że dla jego zastosowania istotne są dwie przesłanki, pierwsza - uchylenie decyzji w sprawie w której nastąpiło wznowienie postępowania, druga - upływ pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zasadza się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., a podanie nie jest spóźnione (art. 148 k.p.a.) i wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia treść art. 149 § 2 kpa, z którego wynika, iż wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą kwestii, pierwszej dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art.135 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.