II SA/Kr 231/12

Sygn. akt II SA/Kr 231 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Wojewody K. z dnia 31 sierpnia 1992 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Wojewody K. z 21 lipca 1992 r. znak: [....] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II SA/Kr 231/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia 28 lutego 1992 r. znak [....] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. , na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. nakazał M.J. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr [....] przy ul. [....] . w K. Organ podał co następuje: M.J. wybudował bez pozwolenia na budowę budynek gospodarczy piętrowy o wymiarach 9,85 m x 5,80 m, murowany, w granicy z działką sąsiada. Do tego budynku dobudowano drugą część o wymiarach 4,60 m x 2,50 m. Działka nr [....] znajduje się w terenie przeznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. pod budownictwo jednorodzinne. Budynki zostały usytuowane na kolektorze sanitarnym [....] co jest niezgodne z pkt 2.2.1 Zarządzenia nr 54 Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 14 sierpnia 1963 r. w sprawie projektowania sieci przewodów podziemnych i nadziemnych w ulicach placach miejskich. Odległość od skrajnej krawędzi kolektora do budynku powinna wynosić minimum 5 m, oraz strefa ochronna od kolektora powinna wynosić 5 m. W odwołaniu od tej decyzji M.J. podał, że stawiając budynek opierał się na mapie wykonanej przez Przedsiębiorstwo Geodezyjno – Kartograficzne w K. , na której zobrazowano przebieg kolektora. Starał się przy tym postawić budynek jak najdalej od kolektora. Zaprzeczył, aby budynek usytuowany była na kolektorze. Wskazał, że bliżej kolektora znajduje się parterowa część budynku. Podkreślił, że nie mógł przewidzieć, że na inny mapach przebieg kolektora będzie przedstawiany inaczej. Nawiązał też do opinii technicznej, którą dostarczył organowi I instancji, a z której wynika, że jego budynek nie stanowi zagrożenia. Zarzucił, że organ I instancji do opinii tej w ogóle się nie ustosunkował. Zarzucił nadto, że cytowane przez organ Zarządzenie dotyczy projektowania sieci w ulicach i placach miejskich, a przedmiotowy kolektor przebiega nie w ulicy, lecz po jego działce. Decyzją z dnia 21 lipca 1992 r. znak [....] Wojewoda K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że samowolnie wybudowany budynek gospodarczy z piętrem mieszkalnym usytuowany został w ten sposób, że mniejsza, parterowa część budynku znajduje się nad kolektorem sanitarnym, zaś ok. 50 % pozostałej części znajduje się w 5 metrowej rezerwie pasa eksploatacyjno – montażowego. Usytuowanie to zostało potwierdzone dodatkowymi pomiarami wykonanymi przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Przedmiotowy kolektor jest głównym odbiornikiem ścieków miasta i wymaga szczególnej ochrony przed awarią. Nie ma znaczenia to, że nie znajduje się on w ulicy, ponieważ bez względu na położenie winien spełniać te same wymagania, jakie są określone dla podziemnych przewodów z uwagi na bezpieczną ich eksploatację. Organ podkreślił, że inwestor przed przystąpieniem do budowy znał warunki określone przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, a mimo to nie wystąpił o udzielenia pozwolenia na budowę i wzniósł budynek niezgodnie z warunkami. Co do przedłożonej oceny technicznej organ wskazał, że jej autorem nie jest rzeczoznawca, zawarte w niej obliczenia są przybliżone, a jej konkluzja oparta jest na założeniu, że nie nastąpi awaria kolektora. Skoro więc przedmiotowy budynek nie spełnia warunków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ został usytuowany niezgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi i normami i tym samym stwarza zagrożenie dla eksploatacji kolektora, nakaz rozbiórki jest uzasadniony. W skardze kierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, a wniesionej za pośrednictwem Wojewody K. M.J. , domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji, powtórzył zarzuty odwołania. Skarżący stwierdził, że nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego, a przepis art. 40 przewiduje możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 31 sierpnia 1992 r. znak [....] Wojewoda K. , na podstawie art. 200 § 2 kpa uchylił decyzję własna z dnia 21 lipca 1992 r. i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji z dnia 28 lutego 1992 r. i orzekł, że rozbiórce podlega parterowa część budynku gospodarczego usytuowana na kanale sanitarnym . Organ uznał za słuszny zarzut odwołania, że nie jest uzasadniony nakaz rozbiórki całego biletu, skoro na kolektorze usytuowana jest tylko jego część. Wskazał jednocześnie organ, że pozostała część budynku winna być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 40 i 42 Prawa budowlanego. M.J. w skardze na opisaną decyzję podniósł, że spór dotyczy budynku o powierzchni 8 m2 i wysokości 190 cm, który nikomu i niczemu nie zagraża. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga w sprawie została wniesiona w 1992 r., a więc w okresie, kiedy postępowanie sądowoadministracyjne regulowały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, oraz przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Sądu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (1 października 1995 r.), podlegają rozpoznaniu według przepisów dotychczasowych. Niniejsza sprawa jednak (z uwagi na długotrwałe zawieszenie postępowania) nie została rozpoznana do dnia 1 stycznia 2004 r., kiedy weszła w życie nowa ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tej zasady nie stosuje się jedynie do wpisu i innych kosztów sądowych. Tak więc Sąd w postępowaniu obowiązany jest stosować przepisy aktualnie obowiązujące. Ocena jednak zgodność z prawem kontrolowanej decyzji musi odnosić się do norm, które stanowiły podstawę prawną tej decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie tzw. autokontroli, który był regulowany art. 200 § 2 kpa, a obecnie jest regulowany przepisem art. 54 § 3 ppsa. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 200 § 2 kpa organ administracji państwowej przekazuje wniesioną za jego pośrednictwem skargę wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Może też w tym terminie, jeżeli uzna skargę w całości za słuszną, zmienić lub uchylić decyzję na zasadach określonych w art. 207 § 2. Stosownie zaś do art. 54 § 3 ppsa organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Co do istoty zatem, zarówno w 1992 r., jak i obecnie, zasady wydawania decyzji w ramach autokontroli były i są takie same. Przede wszystkim zaś chodzi o to, że organ administracji mógł i może wydać decyzję na podstawie w/w przepisów wówczas, kiedy uznawał i uznaje skargę za uzasadnioną w całości. Nie ulega zaś wątpliwości, że M.J. w skardze na decyzję z dnia 21 lipca 1992 r. zaprezentował zarzuty dotyczące całości rozstrzygnięcia i domagał się uchylenia decyzji w całości. Zarzut wyeksponowany w zaskarżonej decyzji z dnia 31 sierpnia 1992 r. dotyczący braku podstaw do orzeczenia rozbiórki całości budynku, był jednym z wielu, a nie jedynym, jak zdawałoby się wynikać z uzasadnienia decyzji. Uwzględniając tylko część skargi, a więc zwalniając z nakazu rozbiórki tylko część przedmiotowego obiektu, organ postąpił wbrew oczywistemu brzmieniu stosownego przepisu art. 200 § 2 kpa. To uchybienie zaś niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa decyzję tę należało uchylić. W wyniku uchylenia decyzji wydanej w trybie autokontroli, do obrotu prawnego powraca poprzednia ostateczna decyzja organu II instancji. Ta z kolei jednak podlega kontroli Sądu na podstawie art. 135 ppsa, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga M.J. na decyzję z dnia 21 lipca 1992 r. nie została przekazana Sądowi odrębnie, ale znajduje się w aktach sprawy. Jej zarzuty w znacznej części są uzasadnione. Organ bowiem ostatecznie zaakceptował nakaz rozbiórki całego obiektu bez należytego wyjaśnienia sprawy, a więc z istotnym naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Decyzją z dnia 21 lipca 1992 r. utrzymano w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy zostanie stwierdzone, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że przesłankami jego zastosowania jest stwierdzenie przez organ administracji braku zgodności wybudowanego lub będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy oraz ich niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślić jednocześnie należy, iż przepis ten nie pozostawia organom administracji uznania w zakresie stosowania określonej w nim sankcji. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i stwarza, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, niebezpieczeństwo lub pogorszenie warunków, których nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. Obie jednak przesłanki, a więc naruszenie przepisów i niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinny być wykazane przez organ w sposób nie budzący wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie organ przyjął, że co najmniej część budynku usytuowana została na kolektorze sanitarnym. Jest oczywiste, że taka kolizja nie jest zgodna z normami technicznymi. Rzecz w tym, że w aktach sprawy znajduje się kilka map i szkiców, które w różny sposób obrazują usytuowanie kolektora i przedmiotowego obiektu, a żaden z tych dokumentów nie został należycie opisany i podpisany. Organ nie wskazał, który z tych dokumentów i dlaczego stanowi podstawę jego ustaleń, nie wyjaśnił też dlaczego inne dokumenty za miarodajne uznane być nie mogą. Nie jest takim wyjaśnieniem odwołanie się do "dodatkowych pomiarów wykonanych przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej", które także nie zostały udokumentowane i opisane. W istocie więc nie wiadomo na jakiej podstawie poczynione zostały najistotniejsze w sprawie ustalenia dotyczące przebiegu kolektora. Dopiero zaś niewątpliwe ustalenia w tym zakresie pozwolą na stwierdzenie czy i w jakim zakresie naruszone zostały przepisy techniczne, a w konsekwencji na ocenę na ile naruszenie to powoduje niedające się usunąć zagrożenie dla ludzi lub mienia. Podkreślić bowiem trzeba, że w świetle przepisów ustawy z dnia 27 października 1974 r. nie każde uchybienie przepisom budowlanym, nawet takie, którego nie da się usunąć przez wykonanie określonych robót, stanowi dostateczną podstawę nakazania rozbiórki. Nakaz taki może być wydany tylko wtedy, kiedy przesłanki z art. 37 w/w ustawy są w sposób pewny wykazane i tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla usunięcia zagrożenia. Już zaś sam fakt, że organ odwoławczy, po wniesieniu skargi przez M.J. , za wystarczające dla usunięcia zagrożenia uznał rozebranie stosunkowo niewielkiej części obiektu, wzbudza poważne wątpliwości co do prawidłowości poczynionych pierwotnie ustaleń i ocen. W sprawie zachodzi więc bezwzględna potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego uwzględnić należy także wyniki ewentualnego postępowania administracyjnego dotyczącego "piętrowej" części budynku, które to postępowanie – wedle zapowiedzi w decyzji z dnia 31 sierpnia 1992 r. - miało zostać przeprowadzone. Ponowne postępowanie przeprowadzone zostanie w trybie wskazanym przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na koniec odnotować należy, że podnoszone przez skarżącego zarzuty nawiązujące do jego osobistej sytuacji, potrzeby dysponowania budynkiem gospodarczym, podjętych starań i nakładów, nie mają w sprawie znaczenia. Decyzja wydawana w sprawie samowoli budowlanej jest decyzją związaną, zależną od spełnienia enumeratywnie wymienionych przesłanek ustawowych. Wśród tych ostatnich nie ma takich, do których odwołuje się skarżący. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.