II SA/Kr 231/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kętach z dnia 19 listopada 2024 r. nr IX/68/2024 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kęty I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. 1. § 12 ust. 1 pkt 3 tekstu uchwały w zakresie słów: "po spełnieniu wymagań postawionych przez zarządcę drogi"; 2. § 12 ust. 1 pkt 4 tekstu uchwały w zakresie słów: "po spełnieniu wymagań postawionych przez zarządcę drogi"; 3. § 12 ust 8 pkt 2 lit. c; II. zasądza od Gminy Kęty na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Małopolski zaskarżył uchwałę Nr IX/68/2024 Rady Miejskiej w Kętach z dnia 19 listopada 2024 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kęty i wniósł o: 1. stwierdzenie jej nieważności w części, tj.: 1) § 12 ust. 1 pkt 3 tekstu uchwały w zakresie słów: "po spełnieniu wymagań postawionych przez zarządcę drogi"; 2) § 12 ust. 1 pkt 4 tekstu uchwały w zakresie słów: "po spełnieniu wymagań postawionych przez zarządcę drogi"; 3) § 12 ust. 8 pkt 2 lit. c tekstu uchwały - zarzucając istotne naruszenie zasad podejmowania uchwał (w tym przypadku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) tj.: art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) w zw. z § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404;) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. przeprowadzenie dowodów na okoliczność ustalenia twierdzeń podniesionych w uzasadnieniu skargi; 3. zasądzenie kosztów procesowych w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 19 listopada 2024 r. Rada Miejska w Kętach podjęła uchwałę Nr IX/68/2024 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kęty. Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 26 listopada 2024 r. poz. 7286. Zmiana planu, zgodnie z § 1 ust. 2 ww. uchwały, obejmowała tereny położone w miejscowości M. i W. w gminie K. Wojewoda podniósł, że w ustaleniach § 12 ust. 1 pkt 3 tekstu uchwały zamieszczono zapis o treści: "dopuszcza się utrzymanie istniejących zjazdów z dróg gminnych, o których mowa w pkt 1 i 2 na tereny 1PP-PS i 1PP-PEF oraz ich modernizację po spełnieniu wymagań postawionych przez zarządcę drogi." W § 12 ust. 1 pkt 4 tekstu uchwały wskazano zaś: "dopuszcza się budowę nowych zjazdów z dróg gminnych, o których mowa w pkt 1 i 2 na tereny 1PP- PS i 1PP-PEF po spełnieniu wymagań postawionych przez zarządcę drogi." Zapisy te zamieszczono wśród zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w ramach postanowień szczegółowych uchwały, mających zastosowanie do całego obszaru objętego planem. Wojewoda zarzucił, że brak jest podstaw prawnych dla ustanawiania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego wymagań postanowionych przez zarządcę drogi. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej." Natomiast, zgodnie z § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych, określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym." Zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez zarządcę drogi - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - naruszają powyżej wskazane przepisy prawne i stanowią wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 11 cyt. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. prawa oraz koherencji treściowej przepisów. Organ nadzoru przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141), w którym wyrażono pogląd, że: "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań". Wojewoda wyjaśnił, że kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej, czyli jego ustawowych kompetencji, czy też spełnieniu wymagań - jak to określiła Rada Miejska w K. - postawionych przez zarządcę drogi. Najważniejsze spośród uprawnień zarządcy drogi określa art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przywołane przepisy zaskarżonej uchwały prowadzą zatem także do modyfikacji przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców dróg. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że modyfikacje i powtórzenia, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, publ. ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, publ. OSS 2000/1/17; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r, sygn. akt SA/Wr 2761/95, niepubl.). W sytuacji, gdy kompetencje związane z administrowaniem drogami są określone na płaszczyźnie ustawowej, nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. W konsekwencji należy podzielić stanowisko, że w zasadzie brak jest przepisu, który w ogóle pozwalałby radzie gminy na dokonywanie regulacji powyższych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 717/13, II SA/Wr 718/13). Wojewoda podkreślił także, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest "przekaźnikiem informacji", ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Nadto organ nadzoru wskazał, że w § 12 ust. 8 pkt 2 lit. c tekstu uchwały, w zakresie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu elektroenergetycznego, wprowadzono zapis o treści: "sposób przyłączenia podmiotów do swojej sieci określa operator sieci w warunkach przyłączenia". Również ten zapis wykracza poza materię podlegającą regulacji w planie miejscowym, uregulowaną przepisami art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamieszczenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nieprzewidzianych przepisami prawa procedur jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania zapisów ustawowych, tym samym uprawnień do stanowienia norm kompetencyjnych. Niedopuszczalne jest działanie rady gminy, które prowadzi do zamieszczenia w treści planu miejscowego przepisów uzależniających podejmowanie czynności od przyszłych uzgodnień i na warunkach określonych przez inne organy w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 29/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 744/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 224/08). Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24 stycznia 2024 r. Jak wynika z przedłożonych akt planistycznych w piśmie z dnia 24 grudnia 2024 r. (strony akt nie są ponumerowane), Wojewoda został poinformowany, że: I. gmina przystąpiła do uchwalania planu ogólnego i uwagi organu nadzoru zostaną uwzględnione przy tworzeniu nowych aktów planowania przestrzennego; II. w § 5 pkt 6 uchwały wystąpiła oczywista omyłka pisarska, gdyż w § 15 uchwały przyjęto dla terenu oznaczonego symbolem 1ZPW przeznaczenie terenu pod "Teren zieleni urządzonej wysokiej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na podstawie art.1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U.2024.935 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.2024.1465 t.j.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art.91 ust.4). Zgodnie zaś z art.93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U.2024.1130) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. W § 12 zaskarżonej uchwały ustalone zostały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ustępie 1 tego przepisu wskazano, że: "1. Przyjmuje się następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji: 1) ustala się dostępność terenu 1PP-PS z dróg gminnych, to jest z ul. O. i ul. K.J 2) ustala się dostępność terenu 1PP-PEF z dróg gminnych, to jest z ul. K.J. i ul. W. j 3) dopuszcza się utrzymanie istniejących zjazdów z dróg gminnych, o których mowa w pkt 1 i 2 na tereny 1PP-PS i 1PP-PEF oraz ich modernizację po spełnieniu wymagań postawionych przez zarządcę drogi 4) dopuszcza się budowę nowych zjazdów z dróg gminnych, o których mowa w pkt 1 i 2 na tereny 1PP-PS i 1PP-PEF po spełnieniu wymagań postawionych przez zarządcę drogi". Z kolei w ust.8 pkt 2) omawianego przepisu określono zasadę "2) dopuszcza się modernizację i rozbudowę istniejących oraz budowę nowych sieci i urządzeń elektroenergetycznych z zastosowaniem następujących zasad: a) dopuszcza się rozbudowę i modernizację istniejących oraz budowę sieci SN i nN w zależności od zaistniałych potrzeb zarówno w wykonaniu napowietrznym jak kablowym, b) dopuszcza się rozbudowę lub modernizację stacji transformatorowo-rozdzielczych 15/04 kV w zależności od zaistniałych potrzeb zarówno w wykonaniu napowietrznym jak wnętrzowym, c) sposób przyłączenia podmiotów do swojej sieci określa operator sieci w warunkach przyłączenia". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał zarzuty skargi za zasadne. Podzielając argumentację skargi należy wskazać, że brak jest podstawy prawnej dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków zarządcy drogi, względnie operatora sieci. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast, zgodnie z konkretyzującym zakres przedmiotowy tejże kompetencji § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2404) zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby radzie na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty. Wskazane przepisy rangi ustawowej przewidują natomiast przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną. W celu realizacji obowiązku wyrażonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. należy w planie miejscowym zawrzeć ustalenia w zakresie układów komunikacyjnych, sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określić powiązania układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów objętych ustalaniami planu. Zupełnie inną kwestią jest uzyskiwanie w każdym indywidualnym przypadku, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, o czym stanowi przepis art.29 ust.1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U.2024.320 t.j.). Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który zaś stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Stosownie zaś do przepisu art. 7 ust.3a. z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U.2024.266 t.j.) określenie warunków przyłączenia do sieci ustala przedsiębiorstwo energetyczne na wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci. Tak więc uznać należy, że w pojęciu "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej"" nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci. Ustanowione w planie miejscowym odesłanie do wymagań postawionych przez zarządcę drogi lub operatora sieci nie stanowi zatem realizacji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez zarządcę drogi lub właściciela sieci - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - są nieprawidłowe, zaś ich regulowanie w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest przekaźnikiem informacji, ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżone przepisy uchwały kryterium tego nie spełniają. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od warunków wskazanych przez wymienione w uchwale podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Innymi słowy, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. II SA/Bd 567/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. II SA/Kr 1203/19 – publikowane w internetowej bazie orzeczeń CBOISA). Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w pkt. I. sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.