II SA/Kr 232/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie J. O. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. sprawy ze skargi "K’ Spółki z o.o. Spółki komandytowo-akcyjnej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 sierpnia 2013, , na wniosek "K" Sp. z o.o. z siedzibą w K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hostelu z małą gastronomią, garażem podziemnym, stacją trafo na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., budową zjazdu z ulicy C. (dz. nr [...]) i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr [...]. Od decyzji tej odwołali się A. C., M. M., A. i K. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" w K. Postanowieniem z 25 października 2013 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyłączył wszystkich etatowych i pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od rozpatrzenia sprawy z odwołania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...]. W tej sytuacji, Minister Administracji i Cyfryzacji, postanowieniem z dnia 6 listopada 2013 r., znak: [...] wyznaczył do rozpatrzenia odwołań od ww. decyzji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925) uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że już w dniu wydania przez organ I instancji decyzji (tj. 28 sierpnia 2013 r.) podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy – "K" Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie istniał ponieważ na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie, XI Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 21 lutego 2013 r., które uprawomocniło się 13 marca 2013 r., ww. spółka została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. Zdaniem SKO, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto skierowana została do nieistniejącej osoby prawnej (która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony postępowania administracyjnego), co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi wtórna bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., bowiem, podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy w trakcie prowadzonego postępowania utracił swój byt prawny (przestał istnieć). Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła "K" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w K. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędną ich interpretację, a szczególności naruszenie art. 19, art. 25, art. 27, art. 28, art. 7, art. 77, art.11, art. 107 i art. 138 § 1 w związku z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności art. 52 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 551 i 553 Kodeksu Spółek Handlowych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła swoje zarzuty. W konkluzji rozważań w kwestii wykazania legitymacji procesowej skarżącej, wskazano, że "przekształcenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w spółkę akcyjną oznacza zmianę jej formy ustrojowej, przy zachowaniu bytu prawnego". Inaczej mówiąc, spółka w wyniku przekształcenia nie przestaje istnieć, a jedynie zmienia swą formą prawną (...). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 19 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 25 k.p.a. podano, że do wyłączenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w trybie art. 25 k.p.a. mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby wykazano, iż przedmiotowa sprawa dotyczy bezpośrednio interesów majątkowych Prezesa SKO w [...] (art. 25 § 1 pkt 1) albowiem art. 25 § 1 pkt 2 z uwagi na fakt, iż ustrojowo nie istnieje organ wyższego stopnia nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym, nie znajduje w sprawie zastosowania. Jednocześnie wskazano, iż w orzecznictwie dominuje pogląd, iż k.p.a. wyraźnie rozróżnia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu (art. 24) oraz wyłączenia organu administracji państwowej od załatwienia określonej sprawy (art. 25) i instytucje te nie mogą być stosowane zamiennie. Zdaniem strony skarżącej nie było również podstaw do zastosowania przepisu art. 27 k.p.a. Nie kwestionując faktu uprawnień wynikających z trwałego zarządu, w ocenie strony skarżącej, trudno wskazać, który z członków SKO /zarówno etatowych jak i pozaetatowych/ z tego faktu mógłby wywodzić podstawy do swego wyłączenia, jak również poddawać w wątpliwość swoją bezstronność w tym zakresie. Wskazano, iż pozycja ustrojowa SKO gwarantuje członkom niezależność i niezawisłość orzeczniczą. Skarżąca zakwestionowała również wydane w sprawie postanowienie Ministra Administracji Cyfryzacji z 6 listopada 2013 r., uznając je za bezpodstawne. Konkludując powyższe rozważania, strona skarżąca doszła do wniosku, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu naruszenia przez organ odwoławczy właściwości przy jej wydawaniu. Następnie strona skarżąca przytoczyła argumentację na uzasadnienie tezy, iż SKO nie powinno zostać uznane za stronę postępowania administracyjnego w tej sprawie, bez względu na jej przedmiot i związek z interesem prawnym tego organu. Powołując się na poglądy orzecznictwa wskazano, że organ administrujący traci przymiot strony w postępowaniu dotyczącym jego interesów, bowiem jest on uprawniony do wydawania w danym zakresie decyzji administracyjnych. W konsekwencji, rozpatrzenie przez organ odwoławczy (SKO w [...]) środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot (SKO w [...]), w ocenie strony skarżącej, stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżąca wskazała, iż żadna z okoliczności warunkujących umorzenie postępowania w sprawie nie zachodzi. Skarżąca spółka w dalszym ciągu jest tym samym podmiotem co wnioskodawca, tylko działającym w innej formie prawnej. Zdaniem spółki, co najwyżej organowi I instancji można zarzucić błędne oznaczenie strony. Powyższa nieprawidłowość mogłaby zostać wyeliminowana w trybie art. 113 k.p.a. bądź w ostateczności w trybie art. 138 § 2 k.p.a., ale w żadnym wypadku nie można uznać, iż decyzje skierowano do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Powołując się na poglądy doktryny wskazano, że zasada kontynuacji spółki przekształcanej w spółce przekształconej należy do elementów konstrukcyjnych pojęcia przekształcenia spółki. Odzwierciedla ona koncepcję tożsamości podmiotu przekształcanego i przekształconego, wykluczając istnienie stadiów pośrednich pomiędzy spółką przekształcaną i przekształconą np. spółki przekształconej w organizacji, gdyż z dniem przekształcenia spółka przekształcana staje się z mocy prawa spółką przekształconą. Spółka ulegająca przekształceniu, przez cały czas procesu przekształcenia jest podmiotem tych samych praw i obowiązków publicznoprawnych (o czym stanowi przepis art. 553 § 2 k.s.h.), wynikających z decyzji administracyjnych wydanych na rzecz spółki przekształcanej, znajdujących zastosowanie ex lege po dniu przekształcenia do spółki przekształconej. Przytaczając poglądy ujęte w komentarzu do art. 553 k.s.h., wskazano, że zakres przedmiotowy § 2 ww. przepisu został określony szeroko i ujęta w nim zasada kontynuacji dotyczy wszystkich decyzji administracyjnych, gdyż zawarte tam wyliczenie ma charakter przykładowy. Skarżąca zarzuciła więc organowi błędne ustalenie, iż na dzień wydania rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta [...], inwestor nie istniał, choć, jak zostało wyjaśnione, on cały czas istnieje, pozostając tym samym podmiotem prawa, w tym administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 553 k.s.h., organ II instancji wskazał, że w przepisie tym mowa jest o "spółce przekształconej" i "przekształcanej", które są dwoma różnymi podmiotami, tyle tylko, że mocą przepisu szczególnego (art. 553 § 1 k.s.h.) spółka przekształcona nabywa wszystkie prawa i obowiązki spółki, przekształceniu, w tym prawa i obowiązki w sferze prawa administracyjnego. Podkreślono jednak, że chodzi tu o prawa i obowiązki wcześniej skonkretyzowane - "przyznane spółce przed jej przekształceniem", a więc wynikające z indywidualnych aktów administracyjnych, skierowanych do spółki przed przekształceniem. W ocenie SKO, nie sposób uznać, że skierowanie decyzji do spółki przekształcanej po zarejestrowaniu jej przekształcenia nie ma znaczenia dla bytu prawnego takiej decyzji. Tego rodzaju akt jest wadliwy, bowiem skierowany jest do podmiotu, który w dniu jego wydania, nie jest już stroną postępowania. Na poparcie powyższego powołano się też na treść art. 552 k.s.h., zgodnie z którym dokonując wpisu spółki przekształconej do rejestru sąd rejestrowy jednocześnie z urzędu "wykreśla spółkę przekształcaną". Nie ma zatem wątpliwości, że spółka, która uległa przekształceniu traci podmiotowość prawną i nie jest adresatem decyzji. W ocenie Kolegium, nie budzi również wątpliwości, iż przymiot strony w tym postępowaniu przysługuje trwałemu zarządcy takiej nieruchomości, o którym mowa w 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651). W konsekwencji powyższego, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (trwały zarządca nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...] obr. [...]), a nie inna jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, jest uprawniona do reprezentowania właściciela nieruchomości w tej sprawie. Nadto Kolegium uznało, że poza jego kognicją leży kontrola prawidłowości, postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontroluje działalność administracji publicznej, w tym w zakresie legalności postanowień i stosuje środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. W wyniku dokonanej w tej sprawie oceny należy stwierdzić, że skarga jest częściowo zasadna. Naruszono bowiem przede wszystkim przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzić należy, że do wyłączenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie doszło w trybie art. 25 k.p.a., ale w trybie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. To, że organ I instancji uznał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako stronę postępowania jest bezsporne. Członkowie Kolegium niewątpliwie pozostają z Kolegium w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na ich prawa lub obowiązki, a skoro tak, to prawidłowo zostali wyłączeni od udziału w sprawie, w konsekwencji czego, zgodnie z art. 27 § 3 k.p.a. minister właściwy do spraw administracji publicznej, w drodze postanowienia, wyznaczył inny organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Sąd nie podziela stanowiska, że SKO nie powinno zostać uznane za stronę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Jako zarządca trwały nieruchomości o nr [...] obr. [...] w [...] ma interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na działce sąsiedniej. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że instytucja wyłączenia pracownika jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, a więc jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Celem wyłączenia jest bowiem zapewnienie bezstronności w postępowaniu. Co do podnoszonej przez skarżącą utraty przez SKO w [...] przymiotu strony wobec kompetencji do orzekania w przedmiotowej sprawie, to podnieść należy, że brak w tym zakresie jednoznacznego przepisu prawnego, a orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest w tym zakresie jednolite. Z tego względu nie może być mowy o podstawie do stwierdzenia nieważności postępowania. Przypomnieć należy np. uchwałę 7 sędziów NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 oraz jej uzasadnienie. Zgodnie z uchwałą w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta (ONSA 2003/4/115) Należy natomiast przyznać rację stronie skarżącej, że nieprawidłowe jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "w niniejszej sprawie zachodzi wtórna bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy w trakcie prowadzonego postępowania utracił swój byt prawny (przestał istnieć). Przekształcenie bowiem spółki handlowej powoduje jedynie modyfikację jej formy ustrojowej, przy zachowaniu tożsamości podmiotu przekształcanego i przekształconego. Oznacza to, że do przekształcenia zastosowanie ma zasada kontynuacji. Zasadę tę wyraża wprost art. 553 k.s.h., zgodnie z którym spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa spółki przekształcanej (art. 553 § 1 k.s.h.). W wyniku przekształcenia spółka przekształcona nie traci swej podmiotowości prawnej. Istnieje ona nadal, tylko w innej formie prawnej, będąc zgodnie z zasadą kontynuacji podmiotem tych samych praw i obowiązków, co spółka przekształcana. Wskutek przekształcenia dochodzi tylko do zmiany formy prawnej spółki. W przypadku przekształcenia spółka przekształcona nie wstępuje w prawa i obowiązki, ale przysługują jej ex lege wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej (art. 553 § 1 k.s.h.). Dopełnieniem zasady kontynuacji w sferze stosunków cywilnoprawnych jest kontynuacja praw i obowiązków administracyjnych (art. 553 § 2 k.s.h.). Wpis w KRS o wykreśleniu spółki przekształcanej nie jest samoistnym (odrębnym) wpisem ale jest ściśle związany z wpisem de rejestru przekształcenia spółki, co zostaje wyraźnie odnotowane. Również w wypadku strony skarżącej w rubryce 6.1 działu 1 rejestru "Sposób powstania spółki. Określenie okoliczności powstania" wpisano "przekształcenie", a w rubryce 6.2 podano opis powstania spółki i informacje o uchwale. Jest to zgodne z przepisem art. 552 Kodeksu Spółek Handlowych, zgodnie z którym spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru (dzień przekształcenia), jednocześnie sąd rejestrowy z urzędu wykreśla spółkę przekształcaną. Z kolei z przepisu 553 Kodeksu Spółek Handlowych wynikają wprost skutki przekształcenia. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania. Ponieważ jednak do przekształcenia wnioskującej o warunki zabudowy spółki doszło przed wydaniem decyzji I instancji, to decyzja ta powinna być wydana z uwzględnieniem aktualnej formy prawnej wnioskodawcy, co powinno zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym, które organ przeprowadzi ponownie uwzględniając ww. stanowisko Sądu. Wobec naruszenia art. 138 § 1 w związku z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenia przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie – art. 52 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 551 i 553 Kodeksu Spółek Handlowych orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c P.p.s.a.