II SA/Kr 2320/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody z dnia 7 sierpnia 2003 r [...] w przedmiocie uchylenia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] 2003 roku, znak [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany inwestycji: budowa pawilonu handlowo usługowego na działce nr [...] i [...] w obrębie 73, wraz z urządzeniami budowlanymi służącymi do prawidłowego funkcjonowania obiektu jako całości oraz udzielił L. K., J. K., M. L. i W. L. pozwolenia na budowę obejmującego budowę obiektu handlowo- usługowego (dwa niezależne lokale ze wspólnymi elementami komunikacji pionowej) na nieruchomościach- działkach nr [...] i [...] w obrębie 73 w [...] przy ul. [...], wraz z instalacjami wewnętrznymi, w tym wewnętrzną instalacją gazową, oraz roboty zewnętrzne, obejmujące wykonanie przyłączy planowanego obiektu do istniejących w terenie publicznych sieci elektroenergetycznej i wod.kan. (bez przełożenia sieci gazowej i przyłącza gazu) po nieruchomościach- działkach nr [...],[...] i [...] w obrębie 73. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art., 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 106/00, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. Decyzja regulowała szczegółowe warunki zabezpieczenia placu budowy i prowadzenia robót budowlanych, wymagania nadzoru na budowie, obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zaś odnośnie tymczasowych obiektów budowlanych wskazywała, iż należy je usunąć po zakończeniu całości prac modernizacyjno- budowlanych. W uzasadnieniu decyzji podano, iż planowana inwestycja w całości położona jest na obszarze oznaczonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego symbolem E 35 U- tereny różnych form usług o zróżnicowanym zasięgu obsługi, z przeznaczeniem na lokalizację obiektów trwałych, zatem zamierzenie zgodne jest z ustaleniami planu. Nadto dla przedmiotowej decyzji ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja nr [...], znak [...] z dnia [...] 2001 roku, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] z dnia [...] 2001 roku), przy czym ważność decyzji ustalono na dzień [...] 2002 roku. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do projektowania. Wskazano ponadto, iż dla zastosowanych rozwiązań inwestor uzyskał zgodę Ministra Infrastruktury na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych w zakresie odległości pomiędzy budynkami, wyrażoną pismem z dnia [...] 2003 roku, znak [...] co potwierdzono postanowieniem z dnia [...] 2003 roku. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączono dowód prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a teren planowanej inwestycji nie podlega ochronie prawnej i nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej. Od decyzji organu administracji architektoniczno- budowlanej pierwszej instancji odwołanie w terminie wniosła L. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo- usługowego. Skarżąca zarzuciła w szczególności, iż inwestorowi zezwolono na wykonanie robót zewnętrznych między innymi na działce nr [...], której jest ona współwłaścicielem, zaś ani ona, ani inni współwłaściciele nie wyrażali na to zgody, co- zdaniem skarżącej- narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczący ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Następnie podniosła, iż w niezrozumiały sposób decyzja nakazuje usunięcie tymczasowych obiektów budowlanych po zakończeniu całości prac modernizacyjno- budowlanych, gdy przedmiotem postępowania jest udzielenie pozwolenia na budowę i nie dotyczy ono modernizacji jakiegoś obiektu. Skarżąca zarzuciła również, iż postępowanie od początku prowadzone było z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazała, iż pozwolenie wydano po utracie ważności przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest też jej zdaniem prawdą, iż wniosek o pozwolenie na budowę złożono w dacie ważności tej decyzji. L. K. zakwestionowała postanowienie z dnia [...] 2002 roku o zawieszeniu postępowania oraz późniejsze postanowienie o jego podjęciu. W ocenie skarżącej postanowienie o zawieszeniu postępowania zapadło bez podstawy prawnej, albowiem powołany w nim przepis k.p.a. nie odnosi się w żaden sposób do kwestii będącej przedmiotem zawieszenia. Organ, nie doręczając postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania wszystkim stronom, naruszył także art. 101 § 1 i § 3 k.p.a., pozbawiając je możliwości wniesienia zażalenia. Kolejną nieprawidłowością- zdaniem skarżącej- była kwestia wystąpienia do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo, ponieważ pismem z dnia [...] 2002 roku Minister Infrastruktury udzielił odpowiedzi, iż do projektowanego budynku nie odnoszą się przepisy warunków technicznych o odstępstwach, o które występowano, a pomimo to organ pierwszej instancji- zamiast zakończyć sprawę decyzją merytoryczną- skierował ponowne wystąpienie do Ministra Infrastruktury. Taki sposób działania świadczy o usilnym staraniu organu, aby wydać decyzję pozytywną. Skarżąca podniosła wreszcie, iż miasto [...] nie posiada ważnego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2003 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 106 z 2000r. , poz. 1126 z późniejszymi zmianami) oraz art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 34 ust. 5 ustawy- Prawo budowlane daje możliwość odrębnego zatwierdzenia projektu budowlanego bez wydawania pozwolenia na budowę, ale inwestor wówczas musi spełniać wszystkie warunki uprawniające do uzyskania pozwolenia (art. 32- 34 Prawa budowlanego), w tym musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi. Zaskarżoną decyzją został zatwierdzony projekt budowlany przedmiotowej inwestycji wraz z "urządzeniami budowlanymi służącymi do prawidłowego funkcjonowania obiektu jako całości", a pozwolenie obejmuje tę inwestycję wraz z instalacjami wewnętrznymi w tym wewnętrzną instalację gazową, jednakże bez pozwolenia na wykonanie przyłącza gazu i bez pozwolenia na przełożenie sieci gazowej. Z powyższego oraz z projektu zagospodarowania terenu działek wynika, iż zaskarżoną decyzją został zatwierdzony projekt przełożenia sieci gazowej i przyłącza gazu, bez wydania pozwolenia na ich budowę, co jest niezgodne z art. 34 ust. 5 ustawy- Prawo budowlane, bowiem inwestor nie wykazał prawa dysponowania nieruchomością- działką nr [...] obręb 73- na cele budowlane, nie przedłożył projektu przyłącza gazu oraz stosownego pozwolenia i uzgodnienia przyłącza z Zakładem Gazowniczym. Nadto zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany nie zawiera kompletu projektów przyłączy, uzgodnień- przyłącza wod.- kan. z Wodociągami, z Miejskim Zarządem Dróg w zakresie włączenia drogi wewnętrznej do drogi publicznej, Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym w zakresie urządzenia przystanku MPK przy zatoce od ul. [...]- co narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec czego nie można uznać, że przedstawione rozwiązania projektowe w zakresie infrastruktury technicznej umożliwiłyby prawidłowe funkcjonowanie projektowanego obiektu. W dalszej części uzasadnienia, odnosząc się do podstawowych kwestii podniesionych w odwołaniu, wyjaśniono iż jak wynika z akt sprawy inwestorzy w dniu [...] 2002 roku złożyli wniosek o pozwolenie na budowę. Stało się to w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której termin ważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze określiło na dzień [...] 2002 roku. W chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była ostateczna i ważna, czego nie zmienia sam fakt zaskarżenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Następnie wskazano, iż zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, który jest wówczas zobowiązany załatwić sprawę decyzją. Skoro wniosek o pozwolenie na budowę złożono jednocześnie z wnioskiem o odstępstwo, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało wszczęte, a z powodu przekazania wniosku o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych właściwemu ministrowi- należało je zawiesić. Organ pierwszej instancji winien jednak zawiadomić strony o wszczęciu postępowania. Wojewoda wskazał także, iż Minister Infrastruktury, odpowiadając pismem z dnia [...] 2002 roku na wniosek o odstępstwo wyjaśnił, że przepisy § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno- budowlanych określają odległości projektowanych budynków od granicy sąsiedniej działki budowlanej, zaś działka nr [...] budowlaną nie jest, wobec czego przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania, a zgoda sąsiada na budowę w granicy nie jest w tej sytuacji wymagana. Czym innym jest natomiast odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącą zabudową, do której to kwestii Minister Infrastruktury się nie ustosunkował. Wobec tego inwestor wystąpił ponownie z wnioskiem o odstępstwo, Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] 2003 roku udzielił upoważnienia do wyrażenia na nie zgody, zaś Prezydent Miasta [...] wydał postanowienie stosownie do art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji zaznaczył także, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne ulega umorzeniu tylko wtedy, gdy stało się bezprzedmiotowe, lub gdy wystąpi o to strona na żądanie której postępowanie wszczęto. Bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku administracyjnego, wobec którego nie można rozstrzygnąć sprawy co do istoty. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie niniejszej bezprzedmiotowość nie zachodzi. Z decyzją Wojewody nie zgodziła się L. K., zaskarżając ją w ustawowym terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, że w odwołaniu poruszyła szereg kwestii dotyczących nieprawidłowości postępowania przed organem pierwszej instancji, do czego organ odwoławczy nie odniósł się w swojej decyzji, a zatem nie rozpatrzył odwołania w zakresie zawartego w nim żądania. Co prawda decyzja jest dla skarżącej korzystna, ale uzasadnienie nie odnosi się w żaden sposób do zarzutów odwołania. W ocenie skarżącej właściwe rozpatrzenie odwołania, w szczególności zaś w kwestii rażąco naruszającego prawo postanowienia z dnia [...] 2002 roku, winno skutkować umorzeniem przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując iż w zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu, stwierdził m. in., iż organ pierwszej instancji nie doręczył postanowienia o zawieszeniu postępowania skarżącej, co jednak nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła żadna przesłanka do umorzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm./. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy wskazać, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a szczególnie odniósł się do zarzutu dot. rażącego , zd. skarżącej, naruszenia prawa poprzez wydanie w dniu [...] 2002 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania. Otóż organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że inwestorzy w tej samej dacie złożyli dwa wnioski t.j. o zatwierdzenie projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych w zakresie odległości pomiędzy budynkami, a wynik rozpoznania tego drugiego wniosku stanowił zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia wniosku o pozwolenie na budowę. Wbrew stanowisku skarżącej zawartemu w odwołaniu , iż postanowienie o zawieszeniu postępowania zapadło bez podstawy prawnej, albowiem powołany w nim przepis k.p.a. nie odnosi się w żaden sposób do kwestii będącej przedmiotem zawieszenia nie jest zasadny. Analiza treści przedmiotowego postanowienia pozwala jednoznacznie stwierdzić ,h że jako jego podstawę prawną organ wskazał art. 97§1 KPA , a zatem przepis powołujący podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ nie sprecyzował wprawdzie prawidłowo tej podstawy poprzez wskazanie pkt 4 wskazanego przepisu i nie doręczył jego odpisu stronom postępowania , co niewątpliwie stanowiło naruszenie prawa , ale naruszenie to pozostawało bez wpływu na ocenę zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania i na wynik sprawy, a tym bardziej nie może zostać ocenione jako rażące naruszenia prawa. Organ odwoławczy odniósł się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionej w odwołaniu przez skarżącą kwestii dotyczącej zachodzenia w nin. sprawie przesłanek skutkujących umorzeniem postępowania, słusznie wskazując , iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne ulega umorzeniu tylko wtedy, gdy stało się bezprzedmiotowe, lub gdy wystąpi o to strona na żądanie której postępowanie wszczęto, a bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku administracyjnego, wobec którego nie można rozstrzygnąć sprawy co do istoty i słusznie podkreślając, że w ocenie organu odwoławczego w sprawie niniejszej bezprzedmiotowość nie zachodzi. Mając na uwadze przytoczone okoliczności na zasadzie art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.