II SA/Kr 2339/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Sędziowie: NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2005 r sprawy ze skargi W. S., W. W., A. M. M. M. oraz H. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 22 lipca 2002 r , Nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji , II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 10 (dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 22 lipca 2002 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r [...], orzekającą o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie klasyfikacji gleboznawczej gruntów dla działek Nr [...] i Nr [...] położonych w obrębie ewid. [...] gm. [...] . W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 138 § 1 pkt kpa, art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 i art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), §§ 67 i 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4.06.1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.). Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W. S., W. W, A. M., M. M. i H. C. jako użytkownicy działek Nr [...] i Nr [...] położonych w obrębie ewid. [...] gm. [...] , wnioskiem z dnia [...] .02.2002, wystąpili do Starosty Powiatowego w [...] , o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów zgodnie ze stanem faktycznym przez zaliczenie powyższych działek do działek leśnych. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2002, umorzył postępowanie w sprawie klasyfikacji gleboznawczej gruntów, dotyczące działek Nr [...] i [...] jako bezprzedmiotowe. Za przesłankę swego rozstrzygnięcia przyjął Starosta ustalenie, oparte na uzyskanej informacji, że powyższe działki stanowiące według ewidencji tereny łąk i pastwisk, nie zostały przeznaczone obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego do zalesienia, a według tych planów leżą na terenie łąk, pastwisk i wód otwartych. W podstawie prawnej Starosta powołał m.in. przepisy art. 3 pkt 1 lit. a i 14 ust. 3 ustawy z dnia 28.09.1991 r o lasach państwowych. Od decyzji powyższej odwołanie złożył W. S., podnosząc, że stan ewidencji jest niezgodny ze stanem faktycznym i domagał się aktualizacji ewidencji. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że sprawa dotyczy użytków zielonych o ogólnej powierzchni 0,1234 ha, przy czym według stanu ewidencji uwzględniającego aktualizację klasyfikacji z 1991 r, działka Nr [...] , stanowi łąkę klasy VI o pow. 0,336, a działka [...] pastwisko klasy PS V o pow. 0,898 ha. Są to grunty zaliczone do gleb b. słabych i słabych, stanowią mały kompleks otoczony dużym kompleksem lasów z jednej i potokiem z drugiej strony. Zdaniem organu takie grunty są dla rolnictwa mało przydatne i z uwagi na niską klasę bonitacyjną oraz położenie, powinny być przeznaczone planem zagospodarowania przestrzennego do zalesiania. Zdaniem organu odwoławczego, wobec tego iż zmiana użytków zielonych na tereny zadrzewione nastąpiła w wyniku samozadrzewienia, bez decyzji i nadzoru Nadleśnictwa, aktualizacja ewidencji gruntów nastąpić może nie z urzędu – na koszt Skarbu Państwa, lecz na wniosek właściciela – użytkownika gruntu. W powyższych okolicznościach organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie zarazem wskazując przepis § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97), organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku dokonania trwałego zalesienia – zadrzewienia, Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów, w ramach rocznych planów aktualizacji gruntów, może w przypadku stwierdzenia trwałych zmian użytkowania gruntu i stwierdzenia zmian w obowiązującej klasyfikacji gruntu, dokonać "aktualizacji" ewidencji stosownie do posiadanych środków budżetowych. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli W. S., W. W., A. M., M. M. i H. C.. Skarga nie wskazując przepisu prawa podnosi zarzut, że starosta dla wygody nie załatwił sprawy klasyfikacji gruntów, a organ odwoławczy – co prawda również nie załatwił sprawy – lecz wskazał sposób jej załatwienia w uzasadnieniu decyzji. Skarga powołuje się również na "decyzję" – pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] .01.2001 znak [...], informujące, że podatkiem od nieruchomości obejmowane jest gospodarstwo rolne, z którego wyłączono powierzchnię lasu. Skarżący podnoszą, że jako podatnicy mają interes prawny we wprowadzeniu zmian w klasyfikacji gruntów i ewidencji, powołując się na prowadzoną korespondencję z Gminą [...] . W uzupełniającym skargę piśmie z dnia [...] .04.05 r, W. S. podniósł, że na gruntach wykazywanych w ewidencji jako łąka i pastwisko o pow. 1234 m², w rzeczywistości rośnie las i winni płacić od tych gruntów podatek za las, po zmianie klasyfikacji gruntów, a dotychczas na te powierzchnie od 2003 r nie uzyskują nakazów płatniczych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Podniesiono, że klasyfikację gruntów, co do działek m.in. [...] i [...] przeprowadzono w 1961 r, a stan granic użytków i klas gruntów odzwierciedla mapa klasyfikacji gruntów z dnia [...] .11.1962 r, oraz że przeprowadzona w 1991 r terenowa kontrola granic użytków i klasyfikacja uzupełniająca, nie wykazała zmian użytków w granicach działek [...] i [...] . Wskazano, że część działki [...] wg. dotychczasowej klasyfikacji jest lasem klasy V, ponieważ leży na terenie lasów stosownie do wypisu planu zagospodarowania przestrzennego gminy klucze (symbol A.G.942lp), a pozostała część tej działki i działka [...] nie są przeznaczone do zalesienia, gdyż według planu zagospodarowania leżą w terenie łąk, pastwisk i wód otwartych, a więc w rozumieniu ustawy o lasach nie stanowią lasu. Z tych przyczyn organ uznał za bezpodstawne żądanie zmiany klasyfikacji wymienionych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, przed dniem 1 stycznia 2004. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa o p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle kontroli zaskarżonej decyzji na płaszczyźnie jej zgodności z prawem skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Przepis art. 2 w/w ustawy w punkcie 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości), a w punkcie 12 definiuje pojęcie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jako podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – zwanej dalej ustawą – do tzw. informacji przedmiotowych objętych ewidencją gruntów i budynków zalicza – w odniesieniu do gruntów – informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z powyższego wynika, że ewidencja gruntów i budynków, której nośnikiem jest tzw. operat ewidencyjny składający się z map, rejestrów i dokumentów (art. 24 ust. 1 ustawy) obejmuje m.in. informacje z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jednakże sposób i tryb prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, stosownie do przepisu art. 59 tej ustawy, nadal określa jeszcze Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.) w zakresie w jakim nie jest sprzeczne z ustawą. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r zwanego dalej Rozporządzeniem, do istoty klasyfikacji gleboznawczej gruntów należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie granic konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Wyniki klasyfikacji (po przeprowadzeniu jej w wymaganym trybie), winny być wyniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego (§ 6 ust. 1). Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów wydane z zachowaniem trybu przewidzianego § § 7 i 8, stanowi - zgodnie z § 9 podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. W świetle § 1 pkt 1 Rozporządzenia, gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Powyższe regulacje oznaczają, że ustalenie wyników gleboznawczej klasyfikacji następuje w formie orzeczenia (§ 8 pkt 3), a więc decyzji - po przeprowadzeniu postępowania określonego przepisami rozporządzenia, a dopiero prawomocne orzeczenie - decyzja w sprawie klasyfikacji daje podstawę do wprowadzenia jej do ewidencji gruntów. W przedstawionych aktach postępowania administracyjnego, brak jest wymaganego przepisem art. 61 § 4 kpa zawiadomienia skierowanego do stron, o wszczęciu i przedmiocie wszczętego postępowania przez Starostę [...] . Zarazem z treści decyzji organu I instancji, a zwłaszcza jej części wstępnej i uzasadnienia, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, przyjęcie przez organ administracji publicznej klasyfikacji gruntów jako przedmiotu sprawy. Przepis art. 105 § 1 kpa przewiduje, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Na takiej podstawie prawnej oparta jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r, umarzająca jako "bezprzedmiotowe" postępowanie w sprawie klasyfikacji gleboznawczej działek [...] i [...] . Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania ma charakter procesowy i w istocie oznacza, że zdaniem organu brak jest przesłanek do wydania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed tym organem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Załatwienie sprawy co do istoty oznacza zaś zarówno uwzględnienie żądania (w całości lub w części) jak i odmowę uwzględnienia żądania strony (w całości lub w części). W świetle powyższego istnieje sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Starosty, która orzeka o "umorzeniu postępowania", a uzasadnieniem tej decyzji, które skupia się na wykazaniu, że brak materialnoprawnych przesłanek, do przekwalifikowania, całości gruntów działek [...] i [...] na las. W podstawie prawnej Starosta powołał się także na przepis art. 3 pkt 1 lit. a i 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r o lasach (t.j. Dz. U. z 2000 r Nr 56, poz. 679 ze zm.). Z przepisów tych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji administracyjnych organów I i II instancji, wynika, że lasem (w rozumieniu tej ustawy) jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0.10 ha i pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, ale zarazem przeznaczony do produkcji leśnej, a przeznaczenie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Umorzenie postępowania, uzasadnił zatem organ I instancji ustaleniem, że żądanie zmiany klasyfikacji gleboznawczej dotyczy gruntu, który nie stanowi lasu w rozumieniu ustawy - bo nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższego uchybienia nie dostrzegł rozpatrujący odwołanie organ II instancji - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy jest organem merytorycznym, a w spektrum jego rozstrzygnięć, wchodzi także przewidziana przepisem art. 138 § 1 pkt 2 możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenia w tym zakresie m.in. co do istoty sprawy, a więc także oddalenia np. żądania. Akceptując rozstrzygnięcie organu I instancji, o charakterze proceduralnym, również organ odwoławczy nawiązał do argumentów merytorycznych, wskazując, że zmiana użytków zielonych na tereny zadrzewione, nastąpiła w wyniku zadrzewienia - a w takiej sytuacji, nie można dokonać aktualizacji ewidencji na koszt Skarbu Państwa. Zarazem wskazał organ na aktualizację ewidencji, przez przewidziane § 2 Rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, roczne plany klasyfikacji, w ramach których starostowie przeprowadzają gleboznawczą klasyfikację z urzędu. Stanowisko zatem organu odwoławczego nie daje jasności, jaki przedmiot sprawy przyjął za objęty decyzją organu I instancji. Należy mieć na uwadze nałożony przepisem art. 9 kpa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Z treści skargi i uzupełniających ją pism wynika, że skarżący upatrują swego interesu prawnego we wszczęciu sprawy, dla celów określenia przedmiotu opodatkowania. Wszczęcie zatem postępowania, odzwierciedlone zawiadomieniem, o którym mowa w art. 61 § 4 kpa, winno być poprzedzone sprecyzowaniem przedmiotu sprawy przez skarżących - jeśli organ miałby w tym zakresie wątpliwości. Powyższe uchybienia procesowe mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Orzeczenie o zwrocie poniesionych przez skarżącego W. S. kosztów postępowania sądowego oparto na przepisie art. 200 powyższej ustawy.