II SA/Kr 234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 grudnia 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia 19 października 2011 r., znak [....] , na podstawie art. 61 a § 1 i 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) odmówił wszczęcia na wniosek J.P. postępowania w sprawie rozbiórki drogi na działce nr [....] w O. , wykonanej bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia robót. Orzekając w ten sposób podał, że pismem z dnia 15 czerwca 2011r. J.P. wniósł o rozebranie drogi i przepustu wykonanego na działce nr [....] w miejscowości O., ponieważ Starostwo Powiatowe w T. nie wydawało pozwolenia na budowę, ani nie przyjmowało wniosku zgłoszenia robót na zepchnięcie ziemi oraz wykonanie nasypu i przepustu. W związku z powyższy istnieje podstawa prawna z art. 48 ustawy - Prawo budowlane do nakazania rozbiórki. Po przeprowadzeniu kontroli pismem z dnia 25 lipca 2011 r. znak [....] , działając w trybie art. 238 k.p.a. zawiadomiono J.P. o sposobie załatwienia skargi. Na powyższe zawiadomienie J.P. wniósł zażalenie. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. znak: [....] zwrócił się o przesłanie wyjaśnień wraz ze szczegółową relacją z podjętych w przedmiotowej sprawie działań. Za pismem z dnia 2 września 2011 r., znak [....] przesłano do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. żądane wyjaśnienia. Po rozpatrzeniu zażalenia J.P. , postanowieniem z dnia 4 października 2011r., znak [....] , v Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zażalenie za uzasadnione i postanowił wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia wniosku - do dnia 4 listopada 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadamiając wnioskującego o sposobie załatwienia skargi nie uczynił zadość wyartykułowanemu żądaniu wnoszącego podanie o rozebranie drogi ze wskazaniem art. 48 ustawy Prawo budowlane, jako podstawy prawnej żądania. Takie żądanie obliguje bowiem organ nadzoru budowlanego do zajęcia stanowiska w trybie przepisów Działu II K.p.a. Organ administracji publicznej w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy wpływający wniosek został wniesiony z zachowaniem przepisów prawa, czy pochodzi od strony uprawnionej do jego wniesienia, a także czy przedmiot wniosku (żądania) może być rozpatrzony o przepisy ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym, w dniu 19 lipca 2011 r. przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono między innymi, że działka oznaczona na kopii mapy zasadniczej jako droga - działka nr [....] w miejscowości O. , nie nosi cech charakterystycznych dla obiektu budowlanego jakim jest droga. Działka ta jest porośnięta trawą o nierównej gruntowej nawierzchni. Podczas kontroli nie stwierdzono również, aby na działce nr [....] w O. wykonane zostały roboty budowlane przy budowie, bądź przebudowie przedmiotowej drogi. Ponadto, stwierdzono, że na działce nr [....] , na wysokości działki nr [....] i [....] w O. wykonany został przepust, co zobrazowano dokumentację fotograficzną. Budowę przepustu wyłączono do odrębnego postępowania. Z uwagi na to, że J.P. jest właścicielem działki nr [....] w O. , do której przylega przepust, to jest stroną w postępowaniu w sprawie budowy przepustu. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 z późn. zm.), droga to budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przepis art. 4 pkt 1 tej ustawy stanowi, że pas drogowy to grunt wydzielony liniami granicznymi, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Przedmiotowa droga poza tym, że oznaczona jest na kopii mapy ewidencyjnej jako droga, w żadnym razie nie przypomina obiektu budowlanego i nie można uznać, iż jest drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jest ona traktem ziemnym. Podczas kontroli nie stwierdzono , aby na działce nr [....] wykonane zostały roboty budowlane przy budowie bądź przebudowie przedmiotowej drogi. Nie można też uznać, że omawiana droga jest budowlą ziemną albowiem "budowla ziemna" posiadać musi konstrukcję zapewniającą stateczność w każdych warunkach, która wynika z jej przeznaczenia. Przedmiotowa droga nie posiada żadnej konstrukcji (podbudowy, nawierzchni, rowów przydrożnych, itp.), ani innych cech obiektu budowlanego. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Artykuł 61a § 1 k.p.a. przewiduje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę, co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte. Odnosząc powyższe przepisy do ustaleń dokonanych podczas kontroli należy uznać, że organ nadzoru budowlanego, jako właściwy do podejmowania postępowań w trybie przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane, nie może wszcząć postępowania w przedmiotowej sprawie, bowiem nie może nakazać rozbiórki wnioskowanego obiektu drogi, ponieważ obiekt ten nie został wybudowany. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 19 października 2011 r., znak [....] , zażalenie wniósł w terminie J.P. zarzucając, że zostało ono wydane na podstawie art. 61 a § 1 i 2 k.p.a., którego brak w Kodeksie z 2010r., z wielokrotnym poświadczeniem nieprawdy. Nieprawdą jest, że nie wykonano robót budowlanych oraz, że droga nie jest budowlą ziemną, skoro wykonano przepust, a zrobienie nasypu spowodowało powstanie traktu ziemnego, którego tam nigdy nie było. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 7 grudnia 2011r., znak [....] , utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, w podstawie prawnej wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał na następujące okoliczności. Pismo J.P. z dnia 15 czerwca 2011r. poprzez zdecydowane i precyzyjne wskazanie podstawy prawnej należało uznać za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, co jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Po wpłynięciu wniosku organ pierwszej instancji prawidłowo skorzystał z przysługujących mu kompetencji kontrolnych. Ustalenia dokonane na kontroli mogą bowiem stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił wnioskodawcy brak merytorycznych podstaw do prowadzenia postępowania. Uzasadnienie to wymaga jednak sprostowania i rozszerzenia. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże przepisu tego nie można tak interpretować, iż daje on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych. Decydują bowiem o tym przepisy prawa materialnego. Generalnie jeśli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Inaczej jest natomiast, gdy - jak w niniejszym przypadku, strona żąda usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na poglądy orzecznictwa wskazał, że co do zasady postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczynania postępowania z urzędu. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Wszczęcie postępowania, przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego następuje z urzędu. W niniejszym przypadku J.P. wniósł o rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego drogi, określanej przez skarżącego w zażaleniu mianem "traktu ziemnego". Niewątpliwie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków celem usunięcia naruszenia prawa. Zatem wszczęcie postępowania winno nastąpić z urzędu, czyli w sprawie opisanej przez J.P. w piśmie z dnia 15 czerwca 2011r. nie można wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek. Po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 20011r. Nr Nr 6, poz. 18) przepisy prawa polskiego przewidują wydanie odrębnego orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia zwyczajnego postępowania administracyjnego. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej K.p.a. (tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r.) w przypadkach, gdy strona będzie domagała się wszczęcia postępowania w sprawie, w której wszczęcie jest możliwe wyłącznie z urzędu, organ administracji obowiązany będzie wydać postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Wobec powyższego należało uznać za prawidłową odmowę wszczęcia postępowania dokonaną skarżonym postanowieniem. Roboty budowlane polegające na budowie przepustu są przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym J.P. jest stroną. Roboty polegające na zmianie stanu wód na gruncie mogą podlegać rozpatrzeniu przez właściwy organ w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne . Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 grudnia 2011r., znak [....] , J.P. domagał się jego uchylenia. Skarżący zarzucał, że postanowienie narusza art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. Ponadto, w postanowieniu z dnia 4 października 2011r., znak [....], doszło do poświadczenia nieprawdy. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślał, że jak wynika z kontroli na działce nr [....] , oznaczonej na kopii mapy zasadniczej jako droga, taka droga na działce faktycznie nie istnieje. Działka ta porośnięta jest trawą, o nierównej gruntowej nawierzchni. Nie stwierdzono, by na działce wykonane zostały roboty budowlane przy budowie bądź przebudowie drogi. W związku z tym postępowanie w zakresie dotyczącym drogi było bezprzedmiotowe, zaś organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki drogi. Takie postanowienie organ drugiej instancji utrzymał w mocy. Postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego, co do zasady, wszczyna się z urzędu. W związku z tym, wniosek osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem organu nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badany pod kątem potrzeby wszczynania postępowania z urzędu. Tak właśnie został potraktowany wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym przepustu, gdzie organ pierwszej instancji prowadzi z urzędu odrębne postępowanie , a J.P. jest stroną tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153,poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za bezzasadną. Nie jest kwestionowane w skardze, że oba opisane na wstępie postanowienia organów nadzoru budowlanego zostały wydane w związku z pismem J.P. z dnia 15 czerwca 2011r. , w którym powołując jaką podstawę prawną art. 48 ustawy - Prawo budowlane, wnosił on o rozebranie drogi i przepustu wykonanego na działce nr [....] w miejscowości O. , zarzucając, że Starostwo Powiatowe w T. nie wydawało pozwolenia na budowę, ani nie przyjmowało wniosku zgłoszenia robót na zepchnięcie ziemi oraz wykonanie nasypu i przepustu. Do pisma J.P. dołączył stosowną informację organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący nie kwestionuje również, że w związku z treścią powyższego pisma oraz ustaleniami kontroli przeprowadzonej przez Nadzoru Budowlanego w T. dnia 19 lipca 2011r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie budowy przepustu, w którym J.P. posiada status strony. Przedmiotem zarzutów skarżącego jest natomiast kwestia prawidłowości rozpoznania jego podania w części, w której wskazywał na budowę drogi na działce nr działce nr [....] w miejscowości O. , która jako droga oznaczona jest w ewidencji gruntów. Z twierdzeń skarżącego zawartych we wszelkich pismach wynika przy tym, że poza budową przepustu roboty budowlane na tej drodze polegały na zepchnięciu ziemi w ten sposób, że utworzono nieistniejący uprzednio nasyp. W tym spornym zakresie zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. postanowienie z dnia 19 października 2011 r., znak [....] , którym na podstawie art. 61 a § 1 i 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – dalej w skrócie Pb) organ odmówił wszczęcia na wniosek J.P. postępowania w sprawie rozbiórki drogi na działce nr [....] w O. , wykonanej bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia robót. Uwzględniając przepisy procesowe istotne dla kontroli tego aktu należy mieć na uwadze treść art. 123 § 1-2 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1); postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Specyficznym postanowieniem jest wprowadzone w art. 61a k.p.a., który to przepis dodano przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2011 Nr 6, poz. 18 z późn. zm. ), zaś obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Z regulacji intertemporalnej, jaką stanowi art. 3 ustawy nowelizującej wynika, że w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. W pozostałości przepisy objęte nowelizacją stosuje się od dania wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. , o czym stanowi art. 3 . Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art. 61 k.p.a., odnoszącym się do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wymogi jakim winnym odpowiadać wszystkie postanowienia określa art. 124 § 1-2 k.p.a., który w § 1 obliguje organy administracji publicznej do wskazania w postanowieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zaś w § 2 stanowi, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Mający w tym przypadku zastosowanie - z racji odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. - przepis art. 107 § 3 k.p.a. przewiduje, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodem odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uwzględniając zasady z art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Kontrolowane postanowienie organu pierwszej instancji znajduje podstawę procesową w wyżej powołanych przepisach prawa oraz spełnia wymogi przewidziane dla tego rodzaju orzeczeń. Konieczne dla jego wydania ustalenia znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych w aktach dokumentach urzędowych, przy czym stan w terenie odzwierciedla zarówno opis zawarty w protokole kontroli dnia 19 lipca 2011r., jaki i wykonane wówczas fotografie. Ustalenia organu nie są sprzeczne z zebranym materiałem, jak również dostateczne dla wydania orzeczenia o przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy drogi na działce nr [....] w miejscowości O. W postanowieniu z dnia 19 października 2011 r., znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. powołał odpowiednie przepisy prawa materialnego, które należało uwzględnić w konkretnym stanie faktycznym sprawy, jak również trafnie wyjaśnił zasady ich stosowania. Dokonując zaś procesu subsumcji uznał prawidłowo, że w opisanej przez J.P. sytuacji, ustalonej w ramach kontroli niesprzecznie z jego twierdzeniami, organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do wszczęcia postępowania ani z urzędu, ani na wniosek strony. Podał bowiem, że nie może wszcząć postępowania w przedmiotowej sprawie i nakazać rozbiórki obiektu drogi, ponieważ obiekt ten nie został wybudowany. Należy się zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 19 października 2011 r., znak [....] , że poza przepisami prawa budowlanego i tam przewidzianych kompetencji organów nadzoru budowlanego pozostają takie roboty, które dotyczą dróg niemających cech obiektu budowlanego, zaś polegają one na zmianie ukształtowania terenu ( jego podwyższeniu albo obniżeniu w całym obszarze lub na części ). Dotyczy to także działek figurujących w ewidencji gruntów jako droga, będących szlakiem ziemnym drogą. Ewidencja gruntów określa jedynie społeczno-gospodarcze przeznaczenie działek. Pojęcie drogi pojawia się też w ustawie z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym ( tekst jednol. Dz.U. 2005 Nr 108, poz. 908 z późn. zm. ), nawet wśród definicji legalnych, gdzie art. 2 stanowi, użyte w ustawie określenia oznaczają: 1) droga - wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt; 1a) droga publiczna - droga w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.); 1b) droga wewnętrzna - droga w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 2) droga twarda - drogę z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m; inne drogi są drogami gruntowymi. W Prawie o ruchu drogowym, drogę gruntową określono jako każdą inną drogę niż droga twarda oraz posiadającą cechy drogi twardej, ale krótszą niż 20 m. Ustawa ta nie normuje jednakże procesu budowlanego, lecz w myśl art. 1 ust. 1– 2 określa: 1) zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; 2) zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu; 3) wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników tego ruchu; 4) zasady i warunki kontroli ruchu drogowego ( ust. 1 ), zaś jej przepisy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza miejscami wymienionymi w ust. 1 pkt 1, w zakresie : 1) koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób; 2) wynikającym ze znaków i sygnałów drogowych ( ust. 2). Z art. 1 Pb wynika, że to właśnie ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W tej regulacji znajdują się też powoływane w postanowieniu organu pierwszej instancji przepisy kompetencyjne. Za obiekt budowlany uznaje się w myśl art. 3 pkt 1) Pb: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury; Z art. 3 pkt 3 Pb wynika, że przez pojęcie "budowli" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m. in. obiekty liniowe, przepusty. Obiektami liniowymi są w myśl art. 3 pkt 3a) Pb obiekty budowlane, których charakterystycznym parametrem jest długość, w tym droga wraz ze zjazdami. Z innych definicji legalnych zawartych w art. 3 Pb dodatkowo można wskazać, że ilekroć w ustawie jest mowa o : 6) budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; 7) robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego; 7a) przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; 8) remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym; 9) urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki; 10) terenie budowy - należy przez to rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Z powyższymi definicjami legalnymi zamieszczonymi w Prawie budowlanym pozostają w zgodzie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 tej ustawy, droga to budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przepis art. 4 pkt 1 tej ustawy stanowi, że pas drogowy to grunt wydzielony liniami granicznymi, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Działka figurująca w ewidencji gruntów jako droga, stanowiąca grunt pełniący funkcje komunikacji, może zatem zostać uznana za budowlę - także ziemną, będącą obiektem budowlanym, jeżeli powstała w efekcie robót budowlanych i posiada cechy budowli takie jak np. : konstrukcja zapewniającą stateczność w każdych warunkach, podbudowa, nawierzchnia, rowów odwadniające, itp. Prace na działce figurującej w ewidencji gruntów jako droga, pełniącej funkcję komunikacyjną, stanowiącej drogę gruntową nie będącą budowlą z uwagi na brak cech świadczących o uprzedniej realizacji robót budowlanych, które nadto polegają wyłącznie na zamianie ukształtowania terenu, nawet przez " zepchnięcie " ziemi powodujące powstanie nasypu, pozostają poza regulacjami objętymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane. Powyższe powoduje, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do wszczęcia postępowania w takich sprawach, ani z urzędu ( wykonując nadzór i kontrolę) , ani na wniosek podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a . W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji prawidłowo uznał i wywiódł, że stan faktyczny na działce nr [....] w miejscowości O. nie nosi cech budowy drogi, czego nie stanowi li tylko zmiana ukształtowania terenu drogi gruntowej. Znajdujący się tam przepust stanowi zaś odrębną budowlę. Na zasadach odrębności przepust traktowany jest nie tylko w przepisach Prawa budowlanego zawierających definicje legalne, ale również w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne ( tekst jednol. Dz.U.z 2012 poz. 145 ). W takim stanie faktycznym, wszczynając postępowanie w sprawie budowy przepustu, który uznawany jest w przepisach za odrębną budowlę, przy braku kompetencji organów nadzoru budowlanego do ingerencji w zmiany ukształtowania ternu, słusznie organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania na wniosek J.P. w pozostałym zakresie. Nie tylko bowiem wtedy, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną , ale także wówczas, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, albo gdy w przepisach prawa brak jest kompetencji do rozpatrzenia żądania przez organ nadzoru budowlanego. W zażaleniu skarżącego na postanowienia organu pierwszej instancji nie wskazano na wadliwość konkretnych ustaleń, lecz w istocie zaprezentowano odmienną ocenę faktów, czy sposobu kwalifikacji ustaleń. W przeciwieństwie do postanowienia Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 19 października 2011 r., znak [....] , wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego postanowienie organu drugiej instancji budzi pewne zastrzeżenia. W szczególności , również to postanowienie odpowiada proceduralnie wymogom formalnym. Nie budzi zastrzeżeń tam , gdzie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , w nawiązaniu do treści przepisów prawa materialnego czyni analogiczne ustalenia jak organ pierwszej instancji. Ustalenia tego organu i rozstrzygnięcie uznaje też za prawidłowe. Błędnym jest jednakże stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia z dnia 7 grudnia 2011r., znak [....] , że postępowania w sprawie tzw. samowoli budowlanej ( art. 48 – 52 Pb ), wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie również na wniosek strony. I tak, zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Pewnym uproszczenie jest wskazanie, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście nie jest uzasadnione każdocześnie, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania - jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 Pb oraz w art. 57 ust. 1 Pb , w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać. Poza ogólnymi normami kompetencyjnymi na można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Takie ogólne normy jeżeli dają kompetencję do działania z urzędu ( nadzór kontrola) , nie wykluczają jednakże wyżej wskazanej zasady. Artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem - " lub " -dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje. Sprawy dotyczące tzw. samowoli budowlanej należą do spraw, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Nawet po wprowadzeniu art. 61a k.p.a. takie podejście jak prezentuje organ drugiej instancji nie jest uzasadnione , choćby z tych powodów, że materiał zgromadzony na procesu decyzyjnego mającego na celu orzeczenie o wszczęciu postępowania może być ograniczony, zaś nawet wiążąca ocena prawna , o której mowa w art. 153 p.p.s.a dotycząca istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie jest egzekwowalna, gdy w sprawie podmiot wnoszący podanie nie ma interesu prawnego. Wytykane wyżej uchybienie pozostaje jednakże bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy i z tej przyczyny pozwala na pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia, które w pozostałości wydano prawidłowo. W sprawie zachodziły bowiem wszelkie przesłanki do utrzymania w mocy postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia 19 października 2011 r., znak [....] , na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.