II SA/Kr 235/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotra Głowacki (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] 2006 roku, nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 2, art. 10 ust. 1- 5, art. 20, art. 24, art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992) zmienił własną decyzję z dnia [...] 2005 roku, nr [...] w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego w części dotyczącej przyznanego E. S. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko- M. K. w ten sposób, że uchylił prawo do dotatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od 1 września 2005 roku do 26 lipca 2006 roku. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem uzyskano nowe dowody, w których wynikało, iż E. S. prowadzi od marca 2003 roku działalność gospodarczą, co stanowi pracę zarobkową w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje osobie, jeżeli podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z powyższą decyzją nie zgodziła się E. S., wnosząc w terminie odwołanie, w którym domagała się jej uchylenia i zachowania pełnego prawa do świadczenia. Wskazała, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, ale wyrejestrowała się z ubezpieczenia zdrowotnego. W obecnej sytuacji natomiast nie można uznać, że prowadzi działalność gospodarczą, a to z racji nie spełnienia przez jej działania konstytutywnych cech, określonych przez prawo. Nie podjęła bowiem żadnych działań w celu osiągnięcia zysku, nie zawierała żadnych kontraktów handlowych z innymi przedsiębiorcami. Decyzją z dnia [...] 2006 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 3 pkt 1, 22 lit. "a", art.4, art. 5, art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255), art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło przyznania prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko- M. K. od dnia 1 września 2005 roku do dnia 26 lipca 2006 roku. W uzasadnieniu stwierdzono, ze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego może wyłącznie bądź odmówić uchylenia decyzji, bądź ją uchylić i orzec merytorycznie, zatem organ pierwszej instancji nie mógł wydać decyzji takiej treści, jak zaskarżona. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż E. S. jest podatnikiem objętym zryczałtowanym podatkiem dochodowym od przychodów ewidencjonowanych osób fizycznych, a składając dokumenty w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia, zataiła fakt prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność tę prowadzi od dnia marca 2003 roku. Zatem biorąc pod uwagę treść art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje, jeżeli osoba do niego uprawniona podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, a także art. 3 pkt 22 ustawy, w myśl którego pracą zarobkową jest m. in. działalność gospodarcza- dodatek w rzeczywistości nie przysługiwał. Wskazano także, iż zapisy ustawy z dnia 20 listopada 1999 roku o zryczałtowanym podatku dochodowym nie przewidują możliwości zawieszenia działalności gospodarczej, zaś okoliczność, że E. S. nie wykonywała w rzeczywistości działalności gospodarczej nie może być w niniejszej sprawie brana pod uwagę. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła E. S., domagając się jej uchylenia oraz usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której dotyczy skarga, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, iż w jej wypadku nie zachodzi wyjątek od reguły dotyczącej przyznawania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad małoletnim dzieckiem. Ponownie wskazała, że wyrejestrowała się z ubezpieczenia zdrowotnego, nie zawierała żadnych kontraktów handlowych, nie uzyskała żadnego dochodu z tytułu działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" decyzja podlega uchyleniu, jeżeli zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu, sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy pomocy społecznej nie odpowiada tym wymogom. Na wstępie rozważań trzeba zwrócić uwagę, iż dla prawnej oceny niniejszej sprawy niezbędne jest rozstrzygnięcie, czy E. S. może zostać uznana za osobę, która podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu macierzyńskiego w rozumieniu art.10 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Ustawowa definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 22) obejmuje między innymi prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych samodzielnie nie przesądza, jakie przejawy aktywności należy uznać za działalność gospodarczą, ani kiedy można mówić o jej prowadzeniu, wobec czego konieczne jest posłużenie się przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 z późn. zm.). Stosownie do art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością taką jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Oznacza to, iż poza przedmiotem działania, dla zakwalifikowania danej aktywności jako działalności gospodarczej niezbędne jest ustalenie, iż aktywność ta jest zorganizowana, a także kontynuowana przez jakiś czas, zatem ma charakter ciągły. Warto także zwrócić uwagę, iż w myśl art. 14 ust. 1 omawianej ustawy, przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do stosownego rejestru. W przedmiotowej sprawie organy ustaliły jedynie, iż skarżąca zarejestrowała działalności gospodarczą oraz jest osobą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym. Zdaniem Sądu, tak poczynione ustalenia faktyczne nie mogą zostać uznane za wszechstronne, wnikliwe wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, zaś materiał dowodowy wykazuje istotne luki. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika jasno, iż nie samo uzyskanie wpisu do rejestru przedsiębiorców, ale dopiero podjęcie aktywności odpowiadającej przesłankom z art. 2 tej ustawy, oznacza rozpoczęcie działalności gospodarczej. Możliwe jest zatem, iż dany podmiot uzyska wpis do rejestru, a działalności gospodarczej w ogóle nie podejmie. Podobnie kwestie opodatkowania nie mogą przesądzać, iż mamy do czynienia z działalnością gospodarczą, albowiem ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie uznaje ich za przesłankę kwalifikacji czyjejś aktywności jako takiej działalności. Tymczasem organy pomocy społecznej nie zbierały żadnych dowodów ani nie czyniły żadnych ustaleń w kierunku zbadania, czy zachodzą aktywność skarżącej należała do zakresu przedmiotowego, opisanego w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czy miała charakter zorganizowany oraz czy była prowadzona w sposób ciągły. Uchybienie to stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięć, wobec czego obie zapadłe w sprawie decyzje należało uchylić, wskazując jednocześnie, iż organy ponownie rozpatrując sprawę, winny mieć na uwadze konieczność ustalenia przesłanek, decydujących o gospodarczym charakterze działalności skarżącej. Wskazać nadto należy, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, co również stanowi samodzielną podstawę ich uchylenia. Organy dokonały bowiem błędnej interpretacji przepisu art. 10 ust. 5 pkt 3 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utożsamiając formalną rejestrację działalności gospodarczej oraz ewentualne jej podjęcie, oddzielone od chwili orzekania o prawie do świadczenia znacznym okresem czasu, z pracą zarobkową, która przesądza o braku prawa do świadczenia rodzinnego. Jak już była o tym mowa wyżej, świadczenie rodzinne nie przysługuje wówczas, gdy osoba ubiegająca się o nie podjęła lub kontynuuje pracę zarobkową (art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy), przez co należy rozumieć także podjęcie i kontynuowanie działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 ustawy). Jednakże w ocenie Sądu, kontynuacja działalności gospodarczej nie może być na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiana identycznie jak w regulacjach z zakresu prawa podatkowego czy też ubezpieczeń społecznych. Sprzeciwia się temu zarówno cel ustawy, jak i użycie przez ustawodawcę pojęcia "pracy zarobkowej". Ustawa o świadczeniach rodzinnych w założeniu winna uzupełniać system świadczeń z pomocy społecznej, a więc – podobnie jak w przypadku wsparcia z zakresu tego systemu - celem regulacji było dotowanie osób (w tym wypadku- tworzących rodziny), które znalazły się w trudnej sytuacji materialnej. Nie sposób zatem uznać, iż formalna okoliczność rozpoczęcia przed laty działalności gospodarczej, która nie jest faktycznie kontynuowana i nie przynosi osobie, ubiegającej się o świadczenie żadnych dochodów, może wpłynąć na posiadanie przez nią uprawnienia do uzyskania świadczenia rodzinnego. Wniosek ten umacnia użycie przez ustawodawcę sformułowania "praca zarobkowa", co pozwala przyjąć, iż chodzi o taką działalność, która stanowi źródło utrzymania rodziny i ma wpływ na jej dochody. Wobec tego, użyte w ustawie sformułowanie o "kontynuacji" pracy zarobkowej należy rozumieć wąsko, jako faktyczne dalsze jej prowadzenie, prowadzące do uzyskania dochodów. Taką kontynuacją nie może być sytuacja ustalona przez organy w niniejszym postępowaniu, albowiem z dotychczasowych ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca od dłuższego czasu nie prowadzi faktycznie zarejestrowanej działalności gospodarczej ani nie uzyskuje z niej dochodów. Wobec zakwestionowania przez Sąd prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie jest obecnie możliwe jednoznaczne przesądzenie, czy E. S. przysługuje uprawnienie do uzyskania wnioskowanego świadczenia, jednak organy, po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z przepisami k.p.a., winny mieć na uwadze powyżej zaprezentowaną wykładnię art. 10 ust. 5 pkt 3 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.