II SA/Kr 2351/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 maja 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA-del. Renata Detka ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - II SA/Kr 2351/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 28 marca 2001 r. Wójt Gminy B., na wniosek W.M. występującego w imieniu "C.P." spółki z o.o. w K., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ew. "1" we wsi P. - na budowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową (skład ściennych i dachowych elementów budowlanych) z towarzyszącymi urządzeniami technicznymi oraz placu manewrowego z parkingiem. Warunki te określone zostały na podstawie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów szczególnych, dotyczyły także obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i ochrony interesów osób trzecich. Decyzja zawierała nadto ustalenia w zakresie okresu jej ważności oraz dołączono do niej dwa załączniki: graficzny i opisowy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że zamierzona inwestycja zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B., a jako podstawę prawną wskazał art. 4 ust. l, 39 i 40 ust. l i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając odwołanie wniesione od tego rozstrzygnięcia przez Z.S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I-szej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszoinstancyjny nie dokonał sprawdzenia, czy w świetle zapisu statutu spółki właściwa do jej reprezentacji na zewnątrz jest tylko i wyłącznie jedna osoba, tj. prezes zarządu. Gdyby okazało się bowiem, że reprezentacja spółki musi być dwu lub więcej osobowa, złożony w niniejszej sprawie wniosek, podpisany jedynie przez Prezesa Zarządu, byłby nieskuteczny. Kolejny problem wymagający wyjaśnienia związany jest z ustaleniem stron postępowania, gdyż z analizy akt sprawy, w szczególności kserokopii mapy sytuacyjnej wynika, że nie brali w nim udziału właściciele bądź też użytkownicy wieczyści działek o numerach "2" i "3". Zasadnicza kwestia w ocenie organu kolegialnego związana jest jednak z oceną zgodności wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami zapisu obowiązującego dla danego terenu planu. Inwestycja projektowana jest na terenie, położonym w trzech obszarach. Oznaczony symbolem PU wyznacza jako użytkowanie podstawowe tereny produkcyjo-usługowe, obejmujące zakłady rzemiosła produkcyjnego i przetwórstwa, niewielkie hurtownie, małe przedsiębiorstwa budowlane oraz inne elementy działalności gospodarczej, a jako przeznaczenie dopuszczalne przewiduje się miedzy innymi urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji. Obszar oznaczony jako MRJ wyznacza jako użytkowanie podstawowe mieszkalnictwo jednorodzinne, a jako dopuszczalne -mieszkalnictwo zbiorowe, usługi publiczne, komercyjne oraz nieuciążliwe zakłady przemysłu, szczególnie przetwórstwa spożywczego. Organ I-szej instancji nie wskazał w ogóle, które użytkowanie dopuszczalne na tym ostatnim terenie uzasadnia wydanie pozytywnej decyzji i wyczerpuje przesłankę z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pominięto także całkowicie warunki zawarte w zapisach planu, dotyczące nienaruszania ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej. Odnośnie trzeciego obszaru oznaczonego na planie jako B5.08 brak jest informacji i w tym zakresie organ w ogóle się nie wypowiedział. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że sporna decyzja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w obowiązującym planie, co powoduje konieczność jej uchylenia. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wniosła spółka z o.o. C.P. z siedzibą w K. wnosząc ojej uchylenie w całości. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest już trzecią decyzją kasacyjną wydaną przez organ odwoławczy w tej sprawie. Dlatego "postępowanie wywołane uchyleniem decyzji do ponownego rozpoznania jest kontynuacją dotychczasowego postępowania", a organ I-szej instancji związany jest "zaleceniami" SKO. Tymczasem zaskarżona obecnie decyzja podnosi zupełnie nowe okoliczności i argumenty, a przy takim stanowisku - które w ocenie skarżącej jest nieprawidłowe - postępowanie w sprawie "nigdy się nie skończy". Jeśli chodzi o kwestie związane z reprezentacją spółki, to rozważania w tym zakresie są bezprzedmiotowe, ponieważ strona złożyła wniosek bez wad formalnych, i spółka może być reprezentowana jednoosobowo. Co do zakresu występujących w sprawie stron, to działki wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sąsiadują z przedmiotowa inwestycją, albowiem oddziela je działka nr "4" będąca własnością wnioskodawcy. Ponadto decyzja organu I-szej instancji stwierdza, że zamierzenie nie jest sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego, a decyzja zawiera opis stref, na których projektowana jest inwestycja. Dlatego "nie wiadomo, skąd wzięły się wątpliwości organu II instancji". Oprócz tego skarżący podniósł, że odwołanie złożone przez Z.S. nie zawiera żadnych konkretnych zarzutów i "przeciąga postępowanie bez jakiejkolwiek uzasadnionej przyczyny". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności rację ma organ odwoławczy przyjmując, że postępowanie pierwszej instancji dotknięte jest tego rodzaju wadami, że wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Słusznie podkreśla Kolegium, że nie została zbadana kwestia skuteczności złożonego dnia 24 czerwca 1998 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który w imieniu skarżącej spółki podpisał jedynie Prezes Zarządu W.M. Stosownie bowiem do treści art. 198 § l w zw. z art. 199 § l obowiązującego wówczas Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz.U. nr 57, poz. 502 ze zm.), spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością reprezentuj e zarząd, a jeżeli jest on wieloosobowy, sposób reprezentowania reguluje umowa spółki. Jeżeli umowa ta nie zawiera żadnych w tym względzie postanowień, do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo też jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Takie samo uregulowanie znalazło się w art. 201 § l i 205 § l ustawy z 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037 ze zm.), uchylającej wymienione wyżej Rozporządzenie. Ponieważ ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego ( art. 41 ust. l obowiązującej w dacie wydawania decyzji ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 15 z 1999 r., póz. 139 ze zm.), dlatego zbadanie jego skuteczności było obowiązkiem organu I-szej instancji. Na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie można natomiast ustalić, czy zarząd wnioskującej spółki jest wieloosobowy (a mając na uwadze fakt, że dokument pełnomocnictwa złożony wraz ze skargą podpisało dwóch członków zarządu można wnioskować, że tak właśnie jest), a jeżeli tak - czy umowa spółki zawiera postanowienia w zakresie reprezentacji i składania oświadczeń woli. Dopiero ustalenie powyższego pozwoli na ocenę skuteczności złożonego w sprawie wniosku. Rację ma także organ odwoławczy podnosząc, że w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie nie sposób ustalić, czy zamierzona inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a taki właśnie wymóg zawierał przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji. Istotnie, z załącznika graficznego do decyzji organu I-szej instancji, oznaczonego nr l wynika, że teren objęty zamierzeniem wnioskodawcy znajduje się częściowo na obszarze oznaczonym jako B5.08R, co do którego nie ma żadnych ustaleń i nie wiadomo, jakie są postanowienia planu w tym zakresie. Słusznie także podkreśla Kolegium, że skoro oczywistym jest, że projektowana inwestycja nie mieści się w przeznaczeniu podstawowym przewidzianym w planie dla obszaru MRJ, to organ I instancji winien wskazać, które użytkowanie dopuszczalne z zapisu planu uzasadnia wydanie pozytywnej decyzji i odnieść je także do ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej, co jest warunkiem lokalizacji obiektów w ramach użytkowania dopuszczalnego w obszarze oznaczonym symbolem MRJ. Tymczasem decyzja z dnia [...] marca 2001 r. w ogóle nie powołuje jakiegokolwiek z wymienionych w planie rodzajów przeznaczenia dopuszczalnego dla tego terenu, a jedynie przeznaczenie podstawowe, jakim jest mieszkalnictwo rolnicze i jednorodzinne, z którym zamierzona inwestycja jest sprzeczna. Zgodzić się także należy z organem odwoławczym, że ogólne powołanie się na zapis planu, aby "takie obiekty jak wnioskowany i sposób zagospodarowania nie zajmowały więcej niż 30% danego terenu" nie można uznać za spełnienie wymogu określonego w paragrafie 6 ust. 5c planu, gdyż bez stosownych ustaleń nie sposób ocenić, czy istotnie zapis ten został zrealizowany i czy w związku z tym lokalizacja o jakiej mowa we wniosku zgodna jest w postanowieniami planu. Nie można przecież wykluczyć sytuacji, w której zlokalizowane na obszarze MRJ obiekty w ramach użytkowania dopuszczalnego przekroczymy już wskaźnik 30% tego terenu, o jakim mowa wyżej. Rację ma natomiast skarżący zarzucając organowi kolegialnemu nietrafność argumentu dotyczącego braku ustalenia wszystkich stron postępowania. Wątpliwości organu odwoławczego dotyczyły właścicieli lub użytkowników wieczystych działek oznaczonych numerami "1" i "3". Jak wynika jednak ze znajdującej się w aktach mapy - k. 13, nieruchomości te nie sąsiadują z działką nr "1" na której planowana jest zamierzona inwestycja, gdyż oddziela je od niej droga wchodząca w skład działki nr "4", której właścicielem - wedle wypisu z rejestru gruntów ( k. 11 akt )- nie jest wnioskodawca, jak twierdzi się w skardze, lecz W.S., będący stroną postępowania administracyjnego. Nie było zatem podstaw do uznania, jak przyjęło Kolegium, że organ I-szej instancji wadliwie ustalił krąg osób zainteresowanych w rozumieniu art. 28 kpa. Uchybienie to nie ma jednak żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji, albowiem prawidłowość postępowania pierwszoinstancyjnego w zakresie o jakim mowa wyżej nie zmienia faktu, że pozostałe naruszenia prawa dostrzeżone przez organ odwoławczy powodowały konieczność rozstrzygnięcia opartego o art. 138 § 2 kpa. Jeśli zaś chodzi o pozostałe zarzuty podniesione skardze, to nie są one zasadne. Wprawdzie akta sprawy nie zawierają materiału, który świadczyłby o tym, że w tej samej sprawie, dotyczącej wniosku z 24 czerwca 1998 r., wydawane były już wcześniej przez organ I-szej instancji dwie decyzje, uchylane każdorazowo w wyniku postępowania odwoławczego, jednak nawet przy przyjęciu, że taka sytuacja miała miejsce, argumentów skargi nie można podzielić. W szczególności pogląd, iż "organ-adresat decyzji kasacyjnej jest związany zaleceniami" organu odwoławczego należy uznać za błędny, gdyż nie znajduje on oparcia w żadnym przepisie prawa. Artykuł 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, ale z przepisu tego nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wręcz przeciwnie, tak daleko idąca ingerencja w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej, narzucenie organowi administracji pierwszej instancji przez organ odwoławczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza faktycznie postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych - por. wyrok NSA z 12 lutego 1985 r. (II SA 1811/84), ONSA 1985, nr l, poz. 7. Ponadto, skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu i nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż decyzja ta wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli ( por. także wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r. I S.A./Gd 2508/98, LEX nr 53876 oraz z dnia 27 października 1999 r. I S.A. 2127/98, LEX nr 48721). Jeżeli zatem dwie poprzednio wydane decyzje kasacyjne zawierały jakiekolwiek zalecenia co do rozstrzygnięcia sprawy, to organ I-szej instancji nie był nimi związany. Nie może mieć także znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji fakt, że podniesione w niej zostały - jak żarząca skarżący - nowe okoliczności, co powoduje "przeciąganie sprawy". Organ odwoławczy rozpoznaje bowiem sprawę ponownie, ocenia zgodność wydanej decyzji z prawem i w razie dostrzeżenia takich braków postępowania, które uniemożliwiają rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o przepis art. 138 § l kpa, zobowiązany jest orzec na podstawie art. 138 § 2 kpa, bez względu na to, czy uchybienia te zostały wcześniej zauważone przy okazji rozpoznania poprzednich odwołań, czy też nie. Inna interpretacja reguł rządzących postępowaniem odwoławczym -w szczególności taka, jaką prezentuje autor skargi -jest nie do przyjęcia, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Dla oceny zaskarżonej decyzji nie ma także znaczenia okoliczność, jakie argumenty podnoszone zostały w odwołaniu i czy maj ą one doniosłość prawną. Kontrola decyzji administracyjnej przez organ II instancji nie ogranicza się bowiem tylko i wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów odwołania, ale powoduje przede wszystkim merytoryczne rozstrzygniecie sprawy od początku przez organ odwoławczy i ponowną ocenę wszystkich jej aspektów, bez względu na to, które z nich objęte zostały odwołaniem. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).