II SA/Kr 2359/00

Sygn. akt. II SA /Kr 2359 / 00 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Bogusław Wolas AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004r. sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2000r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu [...] lipca 1999 r. W.B. i A.Ł. wystąpili do Burmistrza M. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, gastronomii, sklepu, myjni i stacji diagnostyki na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 w M. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia 24 lutego 2000 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, którą określił jako budowa stacji paliw (gastronomia, sklep, myjnia samochodowa, stacja diagnostyczna) wraz z przyłączem energetycznym na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 w M. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Mszana Dolna uchwalonego przez Racie Narodową Miasta i Gminy Mszana Dolna uchwałą Nr 64/XIV/86 z dnia 4 grudnia 1986 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego Nr 16, poz. 201 z dnia 24.01.1987r. Nr 7/89, poz. 63, Nr 33/90, poz. 333, Nr 15/91, poz. 80, Nr 12/92, poz. 96, Nr 16, poz. 15, Nr 23, poz. 237, Nr 3/93, poz.29, Nr 18/93, poz. 185, Nr 25/93, poz.248, Nr 1/94, poz. 8, Nr 6/94, poz. 57, Nr 11/94, poz. 113, Nr 21/94, poz.220). Inwestycja ta ma być bowiem realizowana w terenach oznaczonych symbolem [...] - tj. w terenach zieleni łęgowej i pastwisk, przeznaczonych pod realizację dworca autobusowego oraz stacji CPN. Na terenie tym może być alternatywnie zlokalizowana stacja obsługi samochodów osobowych, która na terenie jest usytuowana obok oczyszczalni ścieków [...], natomiast obiekty na pobyt ludzi należy zlokalizować na lub poza granicą stref od oczyszczalni objętych pasem drogowym ulicy oznaczonej symbolem [...] (tj. ulica główna tranzytowa leżąca w ciągu drogi międzyregionalnej [...], częściowo przebiega istniejącymi ulicami [...] i [...] pozostały odcinek stanowi rezerwę pod obwodnicę terenów zainwestowanych przewidziany do realizacji w okresie kierunkowym o szerokości w liniach rozgraniczających 50m, szerokości jezdni 2 x 7m i długości w granicach miasta 9.840 m łącznie z jednostką C2 10.620m oraz pasem drogowym ulicy oznaczonej symbolem [...] - tj. ulica lokalna, istniejąca ulica [...] obsługująca tereny mieszkaniowe oraz usługowe o szerokości w liniach rozgraniczających - 25m, szerokości jezdni - 6m i długości 2,26 m. W decyzji ustalono warunki wynikające z przepisów szczególnych oraz warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej oraz wskazano granice terenu objętego wnioskiem na wyrysie mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik graficzny decyzji. Od powyższej decyzji Burmistrza Miasta M. odwołanie złożył w dniu 14 marca 2000 r. Kierownik Inspektoratu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. W odwołaniu wskazano, że Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. - Inspektorat Eksploatacji Wód w D. opiniując pismem nr [...] z dnia [...] 1999 roku adresowanym do Urzędu Gminy w M. planowaną inwestycję zdecydowanie sprzeciwił się jej realizacji w planowanym miejscu. Podkreślono, że z materiałów, jakimi dysponuje Inspektorat wynika jednoznacznie, iż teren projektowanej stacji jest zalewany wodą powodziową. Wykonane przez Pracownię Projektową PBW K. obliczenia dla ustalenia terenów zalewanych wodą zostały potwierdzone podczas powodzi w roku 1997, kiedy to woda zalała określone wyżej grunty. Ponadto Inspektorat opiniował negatywnie lokalizację stacji benzynowej w tym miejscu dla innego inwestora już wcześniej w roku 1991 (pismo nr [...] z dnia 22.04.1991 roku). W odwołaniu wskazano również, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, według którego tereny objęte projektowaną zabudową stanowią zieleń łęgową będącą naturalną otuliną potoku M. Podkreślono, że ówczesna Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. na etapie opracowywania zmiany w planie dopuszczającej lokalizację stacji benzynowej w tym miejscu nie dokonywała żadnych uzgodnień akceptujących taką zmianę, a następca prawny ODGW K. , jakim jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. podtrzymując dotychczasowe stanowisko wnosi o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta M. , jako wydanej pomimo sprzeciwu odwołującego się. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 14 lipca 2000 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew wywodom skarżącego wniosek jest w całej rozciągłości zgodny z obowiązującym planem miejscowym, a zatem organ w myśl przepisu art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanych warunków. Zaznaczono przy tym, że w rejonie projektowanej lokalizacji nie dokonywano żadnych zmian w obowiązującym od 1986 r. planie miejscowym. Przeznaczenie terenu na cele wskazane przez inwestora obowiązuje zatem od dnia uchwalenia planu miejscowego - bez zmian. Odnosząc się do zarzutu ustalenia lokalizacji stacji paliw na terenie zagrożonym wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie 1 % (tzw. "stuletnimi") wyjaśniono, że skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnego dowodu. Podniesiono także, że teren objęty decyzją w istocie sąsiaduje z określonym w planie miejscowym obszarem zieleni łęgowej pot. M. (symbol "[...]"), jednakże same objęte wnioskiem działki stanowią - według ewidencji gruntów - grunty rolne. Kolegium zauważyło także, że - Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej (obecnie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej) dysponując dowodami na zagrożenie przedmiotowego" terenu wodami o prawdopodobieństwie 1 % miała prawo wystąpić do Starosty z wnioskiem o wydanie zarządzenia określającego obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi - co mogło nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym w art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) Z kolei tylko stosowne zarządzenie Starosty mogłoby być podstawą do zmiany planu miejscowego poprzez wykluczenie zabudowy z przyczyny zagrożenia powodziowego. Jednakże wobec obowiązywania ustaleń planu miejscowego nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenów z powodów podniesionych przez skarżącego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 14 lipca 2000 r., znak [...] złożył w imieniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Zastępca Dyrektora do spraw Eksploatacji - T.L. z wnioskiem o uchylenie obydwu decyzji. W skardze podtrzymano dotychczasową argumentację przedstawianą w sprawie. Podkreślono, że zapewnienie właściwej gospodarki wodnej i ochrona wód przed zanieczyszczeniami należy do statutowych obowiązków skarżącego, a zatem zaskarżona decyzja narusza uzasadniony interes skarżącego, o jakim mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 listopada 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i przeprowadzenie rozprawy także w nieobecności pełnomocnika Kolegium podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcia obu instancji oparte zostały na bezspornej niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, co wykazano w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu byłaby zatem - w świetle przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - niedopuszczalna. Ponadto wskazano, że zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową dla celów projektowych 1:500 rzędne wysokościowe terenu projektowanej stacji paliw nie odbiegają istotnie od rzędnych terenów otaczających w tym terenów zabudowanych oraz jezdni ul. [...] ul. [...], a skarżący, zarówno w swej opinii z dnia 3 września 1999 r., jak też w odwołaniu z dnia 14 marca 2000 r. i w skardze z dnia 15 września 2000 r. nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność zagrożenia powodziowego objętej decyzją nieruchomości. Nie może być także przyjęta -zdaniem organu odwoławczego - teza skarżącego o konieczności nieformalnego uznania terenu za zagrożony powodzią wobec powszechnego nie realizowania przez starostów (dawniej wojewodów) przepisu art. 66 ust.2 Prawa wodnego. Nie istniały żadne przeszkody, by Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, przedstawiając stosowne dowody, nie mógł wystąpić do Zarządu Miasta M. z wnioskiem o zmianę planu miejscowego. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2004 r. strony - prawidłowo zawiadomione -nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co oznacza, że zarówno decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia 24 lutego 2000 r., znak: [...] jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 14 lipca 2000 r., znak [...] zapadły w wyniku naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, organy administracji nie zweryfikowały należycie wniosku inwestorów i prowadziły postępowanie w oparciu o wniosek nieprecyzyjny, nie realizujący wszystkich wymogów art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, po z. 139 z późn. zm.) Wniosek z dnia [...] lipca 1999 r. nie zawiera zwłaszcza określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. Należy ponadto podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Organy administracji były zatem związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. W niniejszej sprawie wniosek z dnia 28 lipca 1999 r. dotyczył wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, gastronomii, sklepu, myjni i stacji diagnostyki na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 , 8 w M. , tymczasem Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia 24 lutego 2000 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, którą określił jako budowa stacji paliw (gastronomia, sklep, myjnia samochodowa, stacja diagnostyczna) wraz z przyłączem energetycznym na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 ,8 w M . Przyłącze energetyczne nie było objęte wnioskiem z dnia 28 lipca 1999 r., a zatem nie było podstaw do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie. Użyty w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot "określenie rodzaju inwestycji" nie wskazuje na dopuszczalność określania z urzędu przez organ rozpoznający sprawę rodzaju inwestycji, lecz oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami. Należy również podkreślić, że przyłącza energetyczne, jako elementy infrastruktury technicznej mogą być - w zależności m.in. od ich charakteru i parametrów -przedmiotem odrębnego postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że z punktu widzenia poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku, szczególnie istotne jest wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Uchybieniem organów administracji jest brak prawidłowego określenia na dołączonym do zaskarżonej decyzji fragmencie mapy ewidencyjnej, linii rozgraniczających teren inwestycji. Można domniemywać, że linie te zaznaczono w załączniku graficznym kolorem [...]. Należy jednak przy tym stwierdzić, że linie te stanowią zewnętrzne granice sąsiadujących ze sobą działek objętych wnioskiem. W kontekście charakteru planowanej inwestycji i nieregularnego kształtu terenu, na który składają się powyższe działki, nie można przyjąć, iż linie ta stanowią linie rozgraniczające teren inwestycji odpowiadające wymogom ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Aktualne pozostaje w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że linie rozgraniczające teren inwestycji są błędnie interpretowane przez organy administracji jako teren działki, na której inwestycja ma być prowadzona, podczas gdy w istocie chodzi o to, aby linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, pokazywały położenie planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy istniejącej na sąsiednich nieruchomościach. Pozwała to na ocenę między innymi dopuszczalności inwestycji w świetle przepisów szczególnych (wyrok NSA z dnia 20.12.2000 r. II SA/Gd 1524/98). Wskazuje się ponadto, że skoro elementem koniecznym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, to oznacza to, że organ administracji nie może uchylić się od obowiązku określenia lokalizacji inwestycji i nie jest wystarczającym stwierdzenie, że inwestycja ma być położona w obrębie działki. Decyzja powinna wskazywać w sposób nie budzący wątpliwości, gdzie konkretnie ma zostać zrealizowana inwestycja. Takie określenie jest niezbędne również i z punktu widzenia określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Nie sposób przecież określić, jakie wymogi w zakresie ochrony osób trzecich winna spełniać zamierzona inwestycja, jeśli nie zostanie jednoznacznie stwierdzone, gdzie ma być ona zrealizowana (wyrok NSA z dnia 09.02.2000 r. II SA/Gd 180/98). Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zatem szczególnie istotne. Poza wskazanymi wyżej okolicznościami, pozwala dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje. Jak podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie (Wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., l SA/Lu 684/97, niepublikowane). Aby możliwe było precyzyjne ustalenie katalogu stron postępowania, konieczne jest dokładne określenie inwestycji i wyraźne jej oznaczenie na mapie ewidencyjnej i mapie sytuacyjno-wysokościowej. Brak prawidłowego ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji powoduje, że skonstruowanie katalogu stron postępowania może okazać się wadliwe. Należy mieć na uwadze, że brak zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania, jest wadą skutkującą wznowieniem tego postępowania, z kolei skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie jest wadą obligującą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Wskazać również należy, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, akta sprawy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowej inwestycji z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., II S.A./Gd 780/96, niepublikowany). W aktach niniejszej sprawy znajduje się wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie dla terenów obejmujących działki nr 2, 7 , 4 i 3 w M. Brakuje natomiast wypisów dla terenów obejmujących pozostałe działki gruntowe objęte wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ pierwszej instancji powołuje się w swojej decyzji na istotny w sprawie fakt uzupełnienia wniosku z dnia 28 lipca 1999 r. (nie podając jednak, w jakim zakresie to uzupełnienie nastąpiło), którego jednak nie potwierdza dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy administracyjnej. Powyższe uchybienia organów administracji wskazujące na naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zwłaszcza określonych w art. 7 k. p.a. -nie pozwalają na kompleksową i jednoznaczną ocenę zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani na zweryfikowanie zasadności zarzutów skarżących odnoszących się do meritum sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [..] lipca 2000 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia 24 lutego 2000 r. , znak: [...]. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji jest zbędne.