II SA/Kr 236/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie WSA Mirosław Bator Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2010 r. sprawy ze skarg B.K. i B.K. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących B.K. i B.K. kwotę 500 / pięćset / złotych oraz na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Kr 236/09 II SA/Kr 237/09 UZASADNIENIE Po rozpatrzeniu wniosku J. K. i K. Z. Prezydent M. decyzją z dnia 21 września 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym z miejscami postojowymi na działkach nr "1", "2", "3", drogą dojazdową i komunikacją pieszą przez działkę nr "4" i wjazdem z ul. [...] z działki nr "5", komunikacją od ul. [...] z działki nr "6" poprzez działki nr "7", "8", "9" wraz z infrastrukturą techniczną dodatkowo na działce nr "10" obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.". W analizie urbanistyczno-architektonicznej, będącej podstawą tej decyzji stwierdzono m. in., że działki objęte planowaną inwestycją są położone w terenie śródmiejskim. Występuje tu zarówno zabudowa pierzejowa, jak też w formie budynków wolnostojących i punktowców mieszkaniowych. Wewnątrz kwartału występują zróżnicowane formy zabudowy a jako działki "sąsiednie" zostały przyjęte działki o zwartej zabudowie mieszkaniowej. Od decyzji tej wniesiono 7 odwołań a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588 - cyt. dalej jako rozporządzenie). Wskazano, że realizacja budynku wielorodzinnego na nieruchomości znajdującej się na obszarze zabudowanym w przeważającej części zabudową mieszkaniową jednorodzinną jest dopuszczalna z tym, że parametry w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami rozporządzenia, winny zostać dostosowane do stanu istniejącego na działce sąsiedniej, ale również w obszarze analizowanym. Ustalenie warunków zabudowy dla zagospodarowania terenu budynkiem wielorodzinnym nie będzie naruszać zasady zachowania ładu przestrzennego w sytuacji, gdy działka sąsiednia zabudowana jest budynkiem jednorodzinnym, który umożliwia odpowiednie do zastanego stanu zabudowy skomponowanie przestrzeni urbanistycznej, pozostając jednocześnie w zgodzie z zasadą wolności zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej - czyli zarówno kontynuować funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ale również charakterystyce architektonicznej -sprowadzającej się do uwzględnienia gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych. W kwestionowanej decyzji przyjęto, że planowana inwestycja kwalifikuje się jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Ustalono, że działkami sąsiednimi są działki nr "7" i "11". Jednak w ocenie Kolegium z wypisów rejestru gruntów wynika, że działki te są dostępne z innej drogi publicznej, aniżeli ul. [...], tj. z ul. [...]. Ponadto Kolegium stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo, co powoduje nieprawidłowość zarówno załącznika graficznego do analizy, jak i w konsekwencji samej analizy. Kolegium podkreśla również, że w tym względzie nie jest właściwe odniesienie się do szerokości frontu działki, która stanowić ma drogę dojazdową do terenu inwestycji. W istocie bowiem "front działki objętej wnioskiem" stanowią działki nr "1" i "2". Nie została też określona mapa, na której sporządzony został omawiany załącznik graficzny do analizy, ani też jej skala, załącznik ten nie został również przez nikogo podpisany. Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jest ogólnikowa, posługuje się ogólnymi sformułowaniami bez przywołania konkretnych działek przy omawianiu poszczególnych parametrów. Powołując się na odcinki zwartej zabudowy w obrębie kwartału pomiędzy ul. [...], [...] i [...] i ich łączną szerokość elewacji frontowej do ok. 50 m, autor analizy jednocześnie nie wskazuje numerów działek, na których jest zlokalizowana ta zabudowa. Granicami obszaru analizowanego została objęta zabudowa przy ul. [...], [...], częściowo przy ul. [...], natomiast nie została w ogóle objęta zabudowa przy ul. [...], która to ulica na załączniku graficznym do analizy nawet nie została oznaczona. Stąd też powoływanie się na zabudowę przy ul. [...] powoduje niezgodność załącznika graficznego analizy, z jej częścią opisową. Ustalenie w zaskarżonej decyzji w załączniku nr l szerokości elewacji frontowej do 50 m, nie znajduje żadnego uzasadnienia w oparciu o wyżej opisaną analizę. W samej treści decyzji również brak jakiegokolwiek wskazania, do których konkretnie nieruchomości nastąpiło tutaj nawiązanie. Kolegium zauważyło dalej nieczytelne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, bez wskazania numeru działki, do której następuje bezpośrednie nawiązanie w tym względzie. Nie zostało uzasadnione zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczającego wyznaczenie innej wysokości, jeśli wynika to z analizy. Kolegium stwierdziło też, że w zaskarżonej decyzji ustalono poszczególne parametry planowanego zamierzenia w wielkościach maksymalnych bez uzasadnienia takich ustaleń. Nie uzasadniono, z jakich przyczyn zasadne jest odstępstwo od reguł ogólnych dotyczących ustalania poszczególnych parametrów, a uzasadnienia w tej mierze nie zawiera ani analiza, ani też sama decyzja. Wbrew temu, co wskazano w załączniku opisowym do decyzji wyników analizy załącznik ten nie zawiera, ani też żadnego nawet nawiązania do treści analizy . Kolegium wskazało dalej, że teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, wbrew temu, co napisano w decyzji, posiada bowiem tylko dostęp pośredni przez działkę nr "4". Organ powinien więc rozważyć, czy planowane zamierzenie będzie mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym. W przedmiocie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji stwierdzono, że pomimo potwierdzenia przez organ l instancji, że w rejonie inwestycji brak ogólnodostępnych placów parkingowych, przy ciągle wzrastającej liczbie samochodów, to jednocześnie wskaźnik dotyczący wymaganej ilości miejsc parkingowych określono jako 0,6 - 0,9 miejsca postojowego na 1 mieszkanie, który -jak podano, należy traktować jako minimalny. Jednakże ustalenie to budzi wątpliwości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent M. decyzją z dnia 7 października 2008 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym z miejscami postojowymi na działkach nr "1", "2", "3", drogą dojazdową i komunikacją pieszą przez działkę nr "4" i wjazdem z ul. [...] z działki nr "5" wraz z infrastrukturą techniczną dodatkowo na działce nr "10" obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.. W porównaniu z poprzednim brzmieniem opuszczono tu słowa: "komunikacją od ul. [...] z działki nr "6" poprzez działki nr "7", "8", "9". Decyzja ta zawiera 4 załączniki: 1. Warunki zabudowy terenu (część tekstowa), 2. Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000, stanowiące część graficzną decyzji, 3. Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, 4. Wyniki tejże analizy stanowiące część graficzną. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że w dniu 12 czerwca 2008 r. inwestor złożył wniosek o korektę zakresu inwestycji polegającą na wyłączeniu z obsługi komunikacyjnej dojazdu do inwestycji od strony ul. [...]. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania został sporządzony aneks do analizy urbanistyczno -architektonicznej. W toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie. Zweryfikowano spełnianie przez inwestycję warunków określonych wart. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta. Organ l instancji ustosunkował się także do wniesionych w toku postępowania przez strony uwag i zastrzeżeń. W tym zakresie organ l instancji wskazał, iż ustalone w decyzji warunki zabudowy wynikają z analizy urbanistycznej i nie są odzwierciedleniem koncepcji złożonej do wniosku. Warunki zabudowy ustala się na podstawie przepisów odrębnych i zgromadzonych opinii i uzgodnień. Na skutek korekty wniosku inwestora, ograniczeniu uległ krąg stron postępowania. Od powyższej decyzji wniesiono szereg odwołań. Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K. wnosząc o uchylenie wydanej decyzji wskazała, że w obszarze analizowanym większość zabudowy to zabudowa jednorodzinna. Organ l instancji pominął w treści decyzji negatywną dla inwestycji uchwałę Rady Dzielnicy V Miasta z dnia 3 lipca 2007 roku. Nie wzięto także pod uwagę opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM. Zgodnie z decyzją infrastruktura techniczna ma być realizowana na działce nr "10", stanowiącej własność Spółdzielni. Realizacja inwestycji pogorszy nasłonecznienie budynków przy ul. [...] i [...]. Postępowanie wyjaśniające nie zostało przez organ l instancji uzupełnione zgodnie z zaleceniami SKO zawartymi w poprzedniej decyzji, dobór działek sąsiednich wskazujących na kontynuację funkcji i parametrów zabudowy nie jest prawidłowy. Organ l instancji ustalił wskaźnik zabudowy nie biorąc pod uwagę zabudowy podziemnej, która obejmie 90% powierzchni działki. W opinii Spółdzielni, wysokość górnej elewacji winna nawiązywać do najbliższych budynków, a nie do budynków posadowionych na działkach nr "12" i "13", przy czym zbliżenie obiektu do granic nieruchomości w części podziemnej wynosić będzie ok. 1m. W opinii Spółdzielni -wskaźnik zabudowy został nieprawidłowo wyznaczony. B. K. także wniósł o uchylenie wydanej decyzji i wskazał, iż brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż działki sąsiednie zabudowane są budynkami jednorodzinnymi, a tym samym - nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Decyzję oparto na postanowieniu Prezydenta Miasta – [...] Zarządu Komunalnego z dnia 4 lipca 2007 roku, a organ ten, jako organ tożsamy z wydającym decyzję, nie mógł jednocześnie być organem uzgadniającym. Odwołujący się wskazał, iż stronami są me tylko właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale -zgodnie z art. 28 Kpa - właściciel nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji, w tym zakresie organ nie przeprowadził głębszej analizy, ograniczając się do ustalenia kręgu sąsiadów. Organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od ustalenia linii zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 grudnia 2008 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium po przeanalizowaniu akt stwierdziło, iż wydana przez organ l instancji decyzja jest prawidłowa. Kolegium nie dopatrzyło się w omawianej sprawie naruszenia przepisu odrębnego, odmowa ustalenia warunków zabudowy jest zatem nie dopuszczalna. W dalszej części stwierdzono, że pod pojęciem działki sąsiedniej ustawodawca odnosi się od działki gruntu lub działki budowlanej, a sąsiedztwo ma charakter sąsiedztwa bliższego, w przeciwieństwie do sąsiedztwa dalszego. Brak jednakże w tym zakresie wymogu, aby działka sąsiednia była działką przylegającą do terenu inwestycji. Analiza przepisów powołanego na wstępie rozporządzenia pozwala na przyjęcie, iż poszczególne parametry tzw. dobrego sąsiedztwa należy ustalać dla nowej zabudowy raz z uwzględnieniem działek sąsiednich, a innym razem obszaru analizowanego. Tym samym linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winna być "odwzorowana" z zabudowy działek sąsiednich, natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu winny być odwzorowane z zabudowy na obszarze analizowanym. Przepis dopuszcza przy tym ustalenie warunków odstępujących od powyższych zasad, jednakże winny one być szczegółowo wyjaśnione i uzasadnione i wynikać z przeprowadzonej analizy. Treść powołanych regulacji w konfrontacji z działaniami podjętymi w toku postępowania pozwalają na stwierdzenie, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie na podstawie analizy architektoniczne - urbanistycznej jest prawidłowa. W szczególności organ l instancji odniósł się do wszystkich zastrzeżeń i zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 14 grudnia 2007 roku. l tak: ustalono istnienie działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. [...], pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jako działki takie wskazano działki nr "12", "13", "14", "15" i "16". Na działkach tych znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna Omawiając poszczególne ustalone w decyzji parametry zabudowy, wskazano, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. l rozporządzenia), przy czym jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustała się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3), oraz dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W omawianej sprawie teren planowanej zabudowy kubaturowej nie sąsiaduje bezpośrednio z pasem drogowym, a pozostaje wewnątrz zabudowanego kwartału śródmiejskiego. Tym samym inwestycja nie ma wpływu na ukształtowanie linii zabudowy wzdłuż ulic otaczających kwartał. Występujące wewnątrz kwartału budynki nie tworzą spójnej linii zabudowy, ich relacje przestrzenne są wynikiem realizacji odrębnych układów urbanistycznych. Kolegium podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w części tekstowej analizy sporządzonej w sprawie, iż wyznaczanie linii zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest ani możliwe z uwagi na brak odniesienia do ukształtowanej zabudowy przestrzennej wewnątrz kwartału, ani też celowe. Dodać natomiast trzeba, iż odległość planowanej zabudowy od granic terenu inwestycji wynikać będzie z przepisów i wymogów technicznych. W opinii Kolegium ustalenie wskaźnika zabudowy w wielkości do 36% wynika ze sporządzonej w sprawie analizy, w szczególności zaś ze specyficznego charakteru planowanej zabudowy jako sytuowanej we wnętrzu kwartału. Odniesienie w tym zakresie do średniego wskaźnika zabudowy dla działek znajdujących się we wnętrzu kwartału jest w pełni poprawne i zgodne z zasadami urbanistyki. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia - szerokość elewacji frontowej ustalono na od 20-50 m, co wynika z charakteru zabudowy w kwartale. Zagospodarowanie terenu na znacznej powierzchni winno nawiązywać do charakterystycznych dla kwartału grup budynków tworzących jednolite odcinki zabudowy stanowiące jednocześnie pierzeje kwartału. Dostosowanie szerokości elewacji do całościowego gabarytu czytelnych jako odrębne odcinki zwartej zabudowy posiadających jednocześnie całościową powierzchnię terenu zbliżoną do powierzchni terenu objętego wnioskiem. W bezpośrednim sąsiedztwie wskazano na taką zabudowę na działkach "7" i "11". Jak wynika z przeprowadzonej analizy teren inwestycji otoczony jest zabudową tworzącą pierzeje kwartału. Zachowanie czytelnej struktury kwartału uzasadnia dostosowanie wysokości nowej zabudowy do odpowiednich parametrów wysokościowych zabudowy wewnątrz kwartału, jak i jego pierzei, l tak określona wysokość planowanej zabudowy nawiązuje zarówno do najniższych wysokości zabudowy pierzei ul. [...] j- 13m, jak też - z drugiej strony do zabudowy na działkach nr "7" i "11", jako zabudowy wewnątrz kwartału. Kolegium podziela w tym zakresie stanowisko organu l instancji, iż ustalenie przedziału wysokości od 9-13m, który zostanie uszczegółowiony na etapie analizy przepisów technicznych w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w pełni wynika ze sporządzonej analizy i znajduje odzwierciedlenie w istniejącym w obszarze analizowanym ładzie architektonicznym. Dalej, stosując się do zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 14 grudnia 2007 roku, organ l instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz sporządził cztery załączniki do decyzji. Co do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania Kolegium stoi na stanowisku, iż dla inwestycji brak jest interesu prawnego, od którego art. 28 Kpa uzależnia przymiot stron postępowania, przysługującego innym podmiotom niż właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji bezpośrednio. Zarzuty skarżących są w tym zakresie ogólnikowe i nie można z nich wywieść konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku innych niż uznane za strony postępowania podmiotów. Co do zarzutów zawartych w odwołaniach Kolegium wskazuje, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza prawa własności stron, a jedynie określa dopuszczalność lokalizacji planowanej inwestycji na wnioskowanym terenie w świetle obowiązujących przepisów prawa. Organ l instancji przeprowadzając postępowanie wyjaśniające zgromadził wymagane przepisami prawa opinie i postanowienia uzgodnieniowe innych organów i zastosował się do zawartych w nich rozstrzygnięć. W tym zakresie podkreślić można, iż opinia rady dzielnicy, jako jednostki pomocniczej organu l instancji ma jedynie charakter opiniodawczy i nie może wiązać co do rozstrzygnięcia decyzji. Jednocześnie - wbrew zarzutom Skarżących, organ l instancji prawidłowo uzyskał opinię [...] Zarządu Komunalnego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniesiono dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Pierwszą skargę wniosła w dniu 22 stycznia 2009 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] z siedzibą w K., przy ul. [...]. Zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r. Nr, poz. 1589). W uzasadnieniu skargi napisano, że przepisy nakładają na organ konieczność przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru wokół terenu inwestycji a analiza ta ma dawać odpowiedź na pytanie co można zbudować na terenie przeznaczonym pod nową inwestycję, a także czy budowa może być prowadzona. W ocenie Spółdzielni analiza urbanistyczno-architektonicznej obszaru wokół inwestycji powinna doprowadzić organ prowadzący postępowanie do wniosku, że jedynie słusznym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia ów zabudowy dla projektowanej inwestycji. Projektowana nowa inwestycja nie zagwarantuje ładu przestrzennego i nie stworzy harmonijnej całości na tym terenie. Nowa zabudowa na tak ukształtowanym terenie zburzy ład przestrzenny. Ponadto będzie stanowiła naruszenie wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, na które składać się nadmierne zagęszczenie zabudowy, likwidacja bądź zmniejszenie powierzchni terenów zielonych, wzmożenie ruchu kołowego, a co się z tym wiąże zwiększenie hałasu i emisji spalin, obniżenie dostępu światła dziennego do mieszkań sąsiadujących, zmniejszenie cyrkulacji powietrza. Projekt budowy od początku budzi kontrowersje i zdecydowany sprzeciw mieszkańców okolicznych budynków. Taka sytuacja stanowi naruszenie wymagań społecznych przy planowaniu nowej inwestycji (art. 2 ust. 1 u.p.z.p.). Podniesiono dalej, że w nazwie zamierzenia inwestycyjnego pozostawiono stwierdzenie "wraz z infrastrukturą techniczną dodatkowo na działce nr "10". Działka ta należy do Spółdzielni, która wielokrotnie wyrażała brak zgody na takie rozwiązanie, a mimo to nie zostało uwzględnione w decyzji organu l instancji ani też w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ l instancji nie odniósł się też do kwestii poruszanych poprzez strony. Kolegium oddalając zastrzeżenia stron powołuje się na treść art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p.. Powstaje pytanie, które z wymagań tego przepisu są uwzględnione w decyzji l instancji, która dopuszcza zniszczenie zielonej enklawy w zamkniętym kwartale budynków jednorodzinnych poprzez budowę bloku o długości do 50 m i przewyższającego sąsiednie budynki jednorodzinne, co utrudnia wentylację, a także wprowadza kilkadziesiąt pojazdów samochodowych w bezpośrednim sąsiedztwie placu zabaw, przedszkola i budynków mieszkalnych. Trudno dopatrzyć się tutaj "zagwarantowania ładu przestrzennego, oraz ukształtowania powierzchni, która tworzy harmonijną całość, a także "uwzględnienia wymagań środowiskowych, kulturowych czy kompozycyjne- estetycznych". Drugą skargę skierowali w dniu 3 lutego 2009 r. B. i B. K., zam. w K., przy ul. [...]. Zarzucili oni naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo braku łącznego zaistnienia wszystkich niezbędnych przesłanek określonych w przepisie, § 5, § 6 oraz § 7 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obligatoryjnych warunków zabudowy, art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu, niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi napisano, że decyzja nie powinna być wydana z powodu braku spełnienia obligatoryjnej przesłanki określonej wart. 61 ust 1 pkt l u.p.z.p. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana pomimo braku występowania na terenie analizowanym co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech i parametrów określonych w przepisie ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. W sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje zabudowa jednorodzinna. Brak jest odpowiedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego umożliwiającego dostosowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego do zagospodarowania działek sąsiednich. Organ l instancji stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem spełnia wszystkie warunki określone wart. 61 w/w ustawy, nie wskazał przy tym dokładnie dlaczego uznał, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Organ w sposób dorozumiany przyjął stanowisko, według którego kwestia rodzaju zabudowy jednorodzinnej, czy też wielorodzinnej, powinna znajdować się poza zakresem zainteresowania organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe twierdzenie organu jest nieuzasadnione. Dalej skarżący zauważają, że organ l instancji w toku stepowania uzyskał uzgodnienie [...] Zarządu Komunalnego z dnia 4 lipca 2007 roku w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego. Organ l instancji naruszył art. 53 ust 4 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. Określone w art. 106 k.p.a. współdziałanie organów administracji występujące na etapie przygotowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienie do załatwiania określonego rodzaju spraw. Przy czym postępowanie przed organem współdziałającym - mając pomocniczy charakter -dotyczy organów równorzędnych pod względem strojowym i organizacyjny, posiadających samodzielne i autonomiczne kompetencje. W związku z m norma art. 106 w/w ustawy nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową. Prezydent Miasta jest organem właściwym zarówno w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego - o ustalenie warunków zabudowy - jak i postępowania dotyczącego opiniowania w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego. W związku z tym brak było podstaw do wydania postanowienia w trybie art. k.p.a. Podniesiono dalej, że organ pierwszej instancji przyjął, poza kilkoma wyjątkami, że stronami postępowania są podmioty dysponujące prawem do nieruchomości leżących w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Tymczasem bezwarunkowe przyjmowanie powyższej, zawężającej definicji pojęcia strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest nieuzasadnione z punktu widzenia twierdzeń doktryny i orzecznictwa. Zaprezentowane rozumienie pojęcia strony jest nieuzasadnione, w szczególności na gruncie postępowań dotyczących inwestycji o znacznych rozmiarach, w których organ powinien przeanalizować zasadność rozszerzenia kręgu stron postępowania. Stronami mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. W u.p.z.p. ustawodawca nie zawarł przepisu szczególnego, stanowiącego podstawę do wyznaczania zbioru podmiotów posiadających statut strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w sposób odmienny od obowiązujących w tym zakresie zasad ogólnych. Organ l instancji określając strony postępowania nie powinien kierować się jedynie położeniem konkretnych nieruchomości w stosunku do działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz powinien wyznaczyć krąg podmiotów legitymowanych do udziału w sprawie na podstawie art. 28 k.p.a. Tymczasem z akt sprawy i uzasadnienia nie wynika, by organ przeprowadził jakąkolwiek głębszą analizę w celu prawidłowego wyznaczenia kręgu stron stepowania. Organ l instancji poprzestał jedynie na określeniu podmiotów posiadających odpowiednie prawo do działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, którym następnie nadał status sony postępowania. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że przy wyborze stron stepowania organ l instancji kierował się jedynie kryterium położenia nieruchomości nie badając przy tym istnienia interesów prawnych, czy też obowiązków innych podmiotów, których nieruchomości znajdują się w nieznacznej odległości, lecz nie graniczą bezpośrednio z obszarem objętym wnioskiem. Organ l instancji wyłączył z kręgu stron właścicieli niektórych nieruchomości, które brały wcześniej udział w postępowaniu, mając na uwadze charakter planowanej inwestycji i związany z nią znaczny stopień uciążliwego oddziaływania na otoczenie, stwierdzić należy, że status strony postępowania powinien zostać przyznany także innym podmiotom, których nieruchomości znajdują się w dalszej odległości od terenu inwestycji. Ponadto skarżący podnieśli, że z treści załącznika nr 1 zatytułowanego warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że organ odstąpił od ustalenia linii zabudowy stwierdzając jedynie w tym zakresie, że "ze względu na lokalizację terenu inwestycji kubaturowej w oddaleniu od dróg publicznych, wewnątrz kwartału zabudowy nie wyznacza się linii zabudowy". Wskazane w rozporządzeniu wymagania i parametry, które muszą zostać spełnione przez zamierzenie inwestycyjne powinny zostać obligatoryjnie wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji jeżeli wyznaczenie linii zabudowy było utrudnione ze względu na usytuowanie istniejącej zabudowy, organ powinien ustalić linie zabudowy na podstawie § - ust 4 w/w rozporządzenia w myśl którego dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1 rozporządzenia. Zdaniem skarżących organ l instancji nieprawidłowo uznał, że brak linii zabudowy nie jest istotny, ponieważ jej przebieg będzie wynikał z przepisów i wymogów technicznych. Organ l instancji, ustalając inne warunki i wymagania ochrony ładu przestrzennego, ustalił je na podstawie klauzuli zawartej w/w rozporządzeniu umożliwiającej inne ustalenie danej wielkości jeżeli wynika to analizy. Organ l instancji nie wyjaśnił, jakie przesłanki ustalone w przeprowadzonej analizie wskazują na możliwość takiego wyznaczenia warunków i wymagań ładu przestrzennego. Podniesiono dalej, że organ l instancji w sposób nieprawidłowy wyznaczył szerokość elewacji frontowej oraz wysokość elewacji frontowej. Wskaźniki powinny zostać wyznaczone poprzez określenie konkretnej dopuszczalnej wielkości, a nie przez wskazania minimalnej oraz maksymalnej ich wielkości. Taki sposób wyznaczenia stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia. Rozstrzygnięcie organu l instancji nie zawiera żadnego z elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie. Ponadto, organ l instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie przesłanki ustalone w analizie przeprowadzonej w trakcie prowadzonego postępowania, przemawiają za możliwością kilkakrotnego zastosowania klauzuli umożliwiającej inne wyznaczenie parametrów zabudowy wskazywanych w rozporządzeniu, niż wynika to z reguł ogólnych. Zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ocena zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy wymaga konfrontacji takiej decyzji z kilkoma kompleksami uregulowań. Po pierwsze, spełnione być muszą przesłanki określone w u.p.z.p., po drugie, decyzja taka musi spełniać wymogi wynikające z cyt. rozporządzenia a po trzecie, zachować należy wymogi proceduralne, zwłaszcza - co ma znaczenie w niniejszej sprawie - staranne ustalenie wszystkich stron postępowania. W analizowanej sprawie należało też wziąć pod uwagę wytyczne, jakich udzieliło organowi l instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], za pierwszym razem uchylając jego decyzję i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.). Sąd uznał, że z punktu widzenia powyższych przesłanek zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta nie są doskonałe w zawarte w nich błędy są na tyle istotne, że wpływają na wynik sprawy (błędy materialne) lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (błędy procesowe). Pomimo więc tego, że w znacznym zakresie decyzje te są prawidłowe a organ l instancji zrealizował wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego, należało decyzje te uchylić. W zakresie prawa materialnego podstawową przyczyną tego stanu rzeczy jest błędne stwierdzenie, że "wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest ani możliwe z uwagi na brak odniesienia do ukształtowanej zabudowy przestrzennej wewnątrz kwartału, ani też celowe". Pomijając sprzeczność zawartą w zacytowanym zdaniu (jeżeli coś jest niemożliwe do zrealizowania, to nie można rozważać celowości takiej realizacji) należy stwierdzić, że pominięcie w analizie i w decyzji wyznaczenia linii zabudowy inwestycji jest sprzeczne z § 1 pkt 1 i z § 4 rozporządzenia, wymagającymi każdorazowo określenia linii zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko nie wytknęło tego uchybienia organowi l instancji, ale podzieliło jego stanowisko w tym zakresie twierdząc, że "inwestycja nie ma wpływu na linię zabudowy wzdłuż ulic otaczających kwartał". Jest to oczywiście prawda, ale planowana inwestycja ma się znaleźć wewnątrz wspomnianego kwartału, gdzie należy zadbać o stworzenie odrębnej linii zabudowy. Linia budynków dookoła kwartału powinna być rozpatrywana osobno, bez wpływu na linię wewnątrz tego kwartału. Usytuowanie planowanej inwestycji wewnątrz kwartału ulic, gdzie zabudowa ma charakter jednorodzinny czyni również wątpliwą tezę, że na terenie analizowanym istnieje chociaż jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, które jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ani analiza urbanistyczno - architektoniczna ani sama decyzja nie wskazuje takiej działki precyzyjnie, a jest to przecież jeden z podstawowych wymogów prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął w tym zakresie zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, skoro planowany budynek wielorodzinny ma sąsiadować z wieloma budynkami jednorodzinnymi. W zakresie prawa procesowego a w istocie również w zakresie prawa materialnego, gdyż legitymacja procesowa strony jest oparta w k.p.a. na konstrukcji interesu prawnego, wywodzącego się z prawa materialnego, wada zaskarżonej decyzji i decyzji l instancji polega na nieprecyzyjnym ustaleniu stron tego postępowania. Kwestia ta w obrębie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest szczególnie trudna i delikatna, toteż organ przygotowujący taką decyzje powinien jej poświęcić maksimum uwagi. Sąd nie może tego zrobić za organy administracyjne, jednakże dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnej, ma obowiązek zwrócić uwagę na błędy w tym zakresie. Biorą się one przede wszystkim stąd, że wnioskodawca zgłosił korektę zakresu planowanej inwestycji, polegającą na wyłączeniu z obsługi komunikacyjnej dojazdu od ul. [...]. W ślad za tym organ l instancji a limine wykluczył z kręgu stron postępowania podmioty będące właścicielami budynków przy ul. [...] nie badając ich interesu prawnego w sprawie. Tego rodzaju postępowanie jest wadliwe, gdyż obowiązkiem organu administracyjnego jest osobna analiza legitymacji procesowej wszystkich podmiotów, które hipotetycznie mogłyby ją posiadać. Wskazane wady decyzji pierwszej i drugiej instancji są wystarczające do uznania, że decyzje te naruszyły prawo w sposób uzasadniający ich uchylenie. Dalsze elementy skarg okazały się nietrafne lub ich znaczenie nie jest w analizowanej sprawie decydujące W tej sytuacji Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.