II SA/Kr 236/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. R., S. R. i H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących B. R., S. R. i H. M. 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta N. decyzją z dnia 30 września 2016 r., Nr [...] ., znak [...] orzekł o ustaleniu na wniosek D.B. warunków zabudowy działek nr [...] i [...] w obr. [...] m. N. (ul. [...]), na cele realizacji myjni samochodowej, modułowej, bezobsługowej, z instalacją elektryczną i wodno - kanalizacyjną. Od decyzji odwołali się H.M. oraz B. i S.R. podnosząc zarzuty uciążliwości myjni (hałas, szkodliwe oddziaływanie detergentów i innych środków chemicznych, utrudnienia w dostępie do sąsiednich posesji). Skarżący wskazali też, że w okolicy jest już 5 myjni i kolejna jest niepotrzebna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 15 listopada 2016 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23); w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z p. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; w związku z § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem"- utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. stanowią, że organ odmawia ustalenia warunków zabudowy tylko w przypadku, gdy nie jest spełniony nawet jeden z wymienionych w tym przepisie warunków. Postępowanie przeprowadzone przed organem odwoławczym potwierdziło prawidłowość postępowania pierwszoinstancyjnego oraz spełnienie wszystkich wymaganych warunków umożliwiających wydanie decyzji. W kwestii podniesionego przez skarżące strony zarzutu uciążliwości projektowanej myjni dla sąsiadujących posesji, należy stwierdzić, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 z p. zm.) - myjnia samochodowa nie jest zaliczona do takiej kategorii przedsięwzięć. Dodać można, że istotną okolicznością w tej kwestii jest niewielki teren (ok. 55 m2) pozostający w dyspozycji inwestora, który ogranicza wielkość inwestycji (liczoną liczbą stanowisk), przez co znacząco zmniejszy się ewentualne odczuwalne oddziaływanie na otoczenie. Nadto w samej decyzji (pkt II. 5) zakreślono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, m. in. w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz ochrony przed hałasem i zanieczyszczeniami powietrza, wody, gleby. Ponieważ zarzuty zawarte w odwołaniach nie znajdują podstaw prawnych, a decyzja i poprzedzające ją postępowanie zostało w przed organem I instancji zweryfikowane pozytywnie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.R. , S.R. i H.M. . Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia wpływu planowanej inwestycji na znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, w szczególności poprzez ustalenie poziomu immisji wytwarzanych przez planowaną inwestycję w zakresie hałasu, zanieczyszczeń wody, powietrza oraz zwiększonego ruchu kołowego w miejscu planowanej inwestycji, b) art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji naruszenie: c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, mimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zasadne było uchylenie decyzji i odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego niniejszym postępowaniem. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 140 i 144 kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja organu nie ogranicza prawa własności skarżących wynikającego z własności działki sąsiadującej z działkami nr [...] i [...] w obr. [...] m. N. , podczas gdy zamierzenie inwestycyjne w postaci myjni w sposób oczywisty doprowadzi do zwiększenia hałasu, wilgoci oraz zwiększenia ruchu pojazdów w obrębie nieruchomości skarżących tj. doprowadzi do naruszeń w korzystaniu z nieruchomości w stopniu przekraczającym społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta N. , a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że wydane decyzje nie są prawidłowe, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778).- zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Zgodnie z § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopia mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 tej ustawy, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że opisane wyżej warunki nie zostały przez organy spełnione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że załączniki graficzne do decyzji (jak również złączniki do projektu decyzji), sporządzone zostały na mapie, która nie spełnia warunków opisanych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu. Nie ma na niej bowiem żadnej adnotacji jakiego rodzaju jest to mapa, czy przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie jest też wiadome w jakiej skali została sporządzona. Po wtóre, projekt decyzji sporządzony został przez "Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa mgr inż. arch. M.T. ", co wynika z pieczęci widniejącej pod projektem decyzji, jednak w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby że jest to "osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej." Po trzecie, na załącznikach graficznych do projektu decyzji ani też na załącznikach graficznych samej decyzji nie został wyznaczony obszar analizowany, co jest fundamentalnym uchybieniem w sprawie, gdyż w związku z tym nie poddają się jakiejkolwiek kontroli Sądu wyznaczone zaskarżoną decyzją parametry nowej zabudowy tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Zgodnie z § 2 pkt. 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Ewentualne odstępstwa od tych zasad wymagają uzasadnienia i muszą wynikać z analizy, jednak aby ocenić czy parametr został wyznaczony jako zasada czy jako odstępstwo od niej, najpierw należy znać obszar do którego wyliczenia i opis się odnoszą. Skoro nie jest znany obszar analizowany, to parametry te nie mogą być skontrolowane co do zasad i poprawności ich wyznaczenia. Po czwarte, w projekcie decyzji znajduje się tabela zawierająca 61 działek (zapewne w zamyśle jest to część analizy architektoniczno – urbanistycznej, której w tej sprawie osobno nie sporządzono), jednak brak w niej parametrów wysokościowych dla wymienionych tam działek. Tymczasem w decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3 do 5 metrów do gzymsu lub attyki. Zatem również i ten parametr wymyka się kontroli Sądu co do zasad i prawidłowości jego ustalenia. W zakresie geometrii dachu ustalono w decyzji "dach płaski lub półokrągły, kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale 00 – 150" . W przywołanej wyżej tabeli zakreślono ogólnie dla wszystkich działek, że kąty nachylenia ich połaci dachowych to 00-450 , jednak z akt nie wynika czy w obszarze występują dachy półokrągłe. Uchybienia te naruszają nie tylko przepisy prawa materialnego, ale również przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 Kpa. Ponownie prowadząc postępowanie organ sporządzi załączniki graficzne do projektu decyzji i do decyzji na mapie odpowiadającej wymaganiom ustawy; dołączy do akt dokumenty świadczące o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach osoby sporządzającej projekt decyzji; przeprowadzi ponowną analizę architektoniczno – urbanistyczną, w pierwszej kolejności wyznaczając obszar analizowany, zgodnie z wymaganiami przywołanych na wstępie przepisów. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że nie są one uzasadnione. Na etapie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe badanie przez organ poziomu immisji wytwarzanych przez planowaną inwestycję w zakresie hałasu, zanieczyszczeń wody, powietrza oraz zwiększonego ruchu kołowego. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908). Decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi praw do terenu, nie uprawnia do rozpoczęcia inwestycji i sama w sobie nie narusza prawa własności o którym mowa w art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie zasadnicze wskaźniki i parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy prawo budowlane oraz przepisami ustalającymi warunki techniczne realizacji planowanych zamierzeń. W decyzji o warunkach zabudowy wytyczane są tylko podstawowe i zasadnicze kierunki projektowanej inwestycji, ściśle określone w przepisach. O ustalenie warunków zabudowy wystąpić może każdy, a organ jest obowiązany warunki te zgodnie z obowiązującymi przepisami ustalić. Niema przy tym organ uprawnień do oceny, czy opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja w danym terenie jest potrzebna, celowa czy też racjonalna. Wobec stwierdzonych uchybień prawu materialnemu i procesowemu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).