II SA/Kr 2369/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Barbara Pasternak AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006r. sprawy ze skargi A.G. i L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2002r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A.G. i L.G. kwotę 49,92 zł (czterdzieści dziewięć złotych dziewięćdziesiąt dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 maja 2002 r. Zarząd Miasta O.S. w drodze decyzji, działając na podstawie art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity / 2000 r. Dz. U. Nr 46. poz. 543) oraz uchwały Rady Miejskiej w O.S. z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] w sprawie ustalenia opłat z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej na terenie Gminy O.S., ustalił A. i L. G. opłatę adiacencką w wysokości 1248 zł. zaliczając kwotę 700 zł wpłaconą przez poprzedniego właściciela działki na poczet tej opłaty i tym samym zobowiązując strony do zapłaty kwoty 548 zł. Organ I instancji wskazał, że strony są współwłaścicielami nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka o nr "1" i powierzchni 1053 m2, której wartość wzrosła w wyniku wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jakim jest kanalizacja sanitarna. Wartość tej działki wynosiła przed wybudowaniem tego urządzenia 24.545 zł. a po jego wybudowaniu - 27.041 zł. stąd wzrost wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr "1" wyniósł 2496 zł a 50 % z tej kwoty stanowi sumę 1248zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez ponoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich odpowiednio do wzrostu nieruchomości spowodowanego wybudowaniem danego urządzenia. Zgodnie z § 2 uchwały Rady Miejskiej w O.S. z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] w sprawie ustalenia opłat z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej na terenie Gminy O.S., wysokość opłaty adiacenckiej została określona na 50 % różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzania a jej wartością po wybudowaniu. W tej sprawie wartość gruntu została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie opinii z dnia 27 marca 2002 r., sporządzonej na zlecenie organu. Z opinii tej wynika wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji i po jej wybudowaniu. Organ I instancji wyjaśnił, że w 1999 r. z inicjatywy Społecznego Komitetu Budowy została wybudowana kanalizacja sanitarna przy ul. C., sfinansowana częściowo z budżetu gminy, a częściowo ze środków własnych właścicieli nieruchomości usytuowanych przy tej ulicy. Ustalono również, że poprzedni właściciel działki nr "1" wpłacił na rzecz Społecznego Komitetu Budowy kwotę 700 zł, i kwota ta została na podstawie art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaliczona na poczet opłaty adiacenckiej. W związku z tym do zapłaty pozostaje kwota 548 zł. płatna jednorazowo ponieważ strony nie złożyły wniosku o rozłożenie tej kwoty na roczne raty. Jako dowód w postępowaniu uznano protokół z oględzin odbioru końcowego kanału sanitarnego z rur kanalizacyjnych PCV - 200 mm i długości 427 m w ulicy C. w O.S., sporządzony w dniu 17 listopada 1999 r. (akta sprawy, karta nr 4-5). Uznano również za dowód informację o udziale mieszkańców ulicy C. w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej w wysokości 8400 zł (akta sprawy, karta nr 2). Decyzję organu I-instancji doręczono stronom w dniu 10.06.2002 r. (akta sprawy, karta nr 34), po czym w dniu 19.06.2002 r. zostało wniesione przez A. i L. G. odwołanie do organu wyższej instancji - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odwołaniu strony podniósły, że działkę nr "1" zakupili 21.12.2001 r. i cena nabycia tej nieruchomości obejmowała już wzrost jej wartości, spowodowanej budową kanalizacji sanitarnej. Kanalizacja zaś została wybudowana w 1999 r. i stąd domaganie się od stron dodatkowych opłat uznali za bezzasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2002r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I-instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że opłata adiacencka ustalana jest w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanej budową urządzenia infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych. Mianem takiego urządzenia należy również określić kanalizację sanitarną. Art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy takich urządzeń. Stąd opłata adiacencka jest obligatoryjną formą takiej partycypacji. Jednakże, jak wyjaśnił organ odwoławczy, nie samo wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej. Niezbędną przesłanką jej ustalenia jest wykazanie wzrostu wartości danej nieruchomości spowodowanej wybudowaniem takiego urządzenia. O tym, czy taki wzrost nastąpił przesądza operat szacunkowy sporządzony przez właściwego rzeczoznawcę i taka opinia została w tej sprawie sporządzona. Organ odwoławczy uznał, że podnoszona w odwołaniu okoliczność zakupu działki nr "1" przez odwołujących się już po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej przy ul. C. w O.S., nie ma znaczenia. Opłata adiacencka nie jest bowiem świadczeniem osobistym, ale związanym z nieruchomością i w razie zbycia nieruchomości obowiązek jej zapłaty przechodzi na nowego nabywcę. Art. 348 k.c. przewiduje bowiem, iż z chwilą wydania rzeczy sprzedanej na kupującego przechodzą korzyści i ciężary związane z nabytą rzeczą. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w ciągu 3 lat od dnia wybudowania urządzenia. Decyzję organu odwoławczego doręczono stronom w dniu 8.08.2002 r. i dnia 2.09.2002 r. A. i L.G. wnieśli na tą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie W skardze zarzucono organom administracji, iż nie uwzględnili faktu zakupu przez skarżących działki nr "1" po 1999 r. Skarżący podnieśli, iż nie zawierali żadnej umowy w sprawie partycypacji w budowie kanalizacji sanitarnej, a Gmina O.S. nie skorzystała z prawa pierwokupu tej działki. W skardze podniesiono, iż organy administracji naruszyły zasadę "braku działania prawa wstecz", zarzucając nierówne ich traktowanie polegające również na tym, że opłata w wysokości 700 zł wniesiona przez byłego właściciela tej działki na poczet budowy kanalizacji nie podlega waloryzowaniu, podczas gdy kwota opłaty adiacenckiej w wysokości 548 zł takiej waloryzacji podlega. Skarżący nie zgodzili się również z pozbawieniem ich przez organ I instancji prawa do rozłożenia opłaty adiacenckiej na roczne raty. Do skargi dołączono kopie decyzji organu I i II-instancji wraz z kopią odwołania i innych pism składanych w toku postępowania I-instancyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ strona przeciwna wyjaśniła, że obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej nie ma żadnego związku z ceną zakupu danej nieruchomości od poprzednich właścicieli, jak również nie jest zależny od zawierania jakiejkolwiek umowy z Gminą. Obowiązek ten ma bowiem charakter obligatoryjny i powstaje z chwilą wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej. Brak rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty wynika stąd. że takie rozłożenie spełnienia świadczenia z tego tytułu dopuszczalne jest jedynie na wniosek osoby zobowiązanej, który to wniosek w tej sprawie nie został złożony i to pomimo poinformowania o takiej możliwości przez organ I-instancji. Waloryzacji zaś podlega kwota opłaty adiacenckiej do zapłaty, po odliczeniu wartości świadczeń już wniesionych. Skarżący w piśmie skierowanym do Sądu z dnia 5.01.2004 r. wskazali, iż ich działka jest skanalizowana w zasadzie tylko w 25 %. większa część tej działki w ogóle nie posiada ani kanalizacji, ani innych mediów. W związku z tym uznali, że wartość ich działki określona w operacie szacunkowym jest zawyżona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący A. i L.G. w dniu 2 września 2002r. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2002r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W tej sprawie organy administracji prowadząc postępowanie dopuściły się istotnych błędów wynikających z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego, które uzasadniają uchylenie zarówno decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przede wszystkim należy wskazać, iż istota sporu dotyczy zagadnienia dopuszczalności przenoszenia zobowiązania do zapłaty opłaty adiacenckiej na rzecz osób, które nie były właścicielami nieruchomości w dacie wybudowania danego urządzenia, powodującego wzrost wartości takiej nieruchomości. Zdaniem organów administracji taka możliwość istnieje, ponieważ obowiązek uiszczenia takiej opłaty nie ma charakteru osobistego i tym samym może być nakładany na każdoczesnego właściciela nieruchomości, natomiast skarżący uważają, że takie obciążenie finansowe nie jest zasadne. Nie ulega wątpliwości, iż budowa kanalizacji sanitarnej stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, które może przyczynić się doi wzrostu jej wartości. Zgodnie , z art. 144 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomości właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Artykuł ten kieruje obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym również kanalizacji sanitarnej do właścicieli nieruchomości, wyraźnie wskazując, że właściciele ci uczestniczą w kosztach budowy, a nie uczestniczą w kosztach wybudowania. Oznacza to. że obowiązek ten ma jednak charakter osobisty. W związku z tym instytucja opłaty adiacenckiej powinna być rozumiana jako obciążenie o charakterze osobistym, oceniane w zakresie podmiotu prawa własności według stanu z okresu, gdy wybudowano urządzenie, a więc gdy powstawał obowiązek współuczestniczenia w kosztach budowy, którego konkretyzacja następować miała w formie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Przejście obowiązku na nabywcę nieruchomości należy zaś ocenić w kategorii następstwa prawnego. Przejście prawa własności wywołane umową sprzedaży może być ocenione wyłącznie jako sukcesja syngularna, a nie sukcesja generalna, i tym samym nie można uznać, że wszelkie obowiązki przechodzą na rzecz nowego nabywcy nieruchomości. Procedura ustalania opłaty adiacenckiej wskazuje na publicznoprawny tryb jej nakładania (postępowanie administracyjne) i to niezależnie od tego, że podstawą jej ustalenia jest wzrost wartości danej nieruchomości. Nie można tym samym uznać za trafny pogląd wyrażony przez organy administracji, iż w odniesieniu do opłaty adiacenckich znajduje pełne zastosowanie Kodeks cywilny, w tym art. 348 k.c. Pomijając błędne podanie art. 348 k.c. zamiast prawdopodobnie art. 548 § l k.c., zgodnie z którym z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą oraz niebezpieczeństwo przypadkowej utraty lub uszkodzenia rzeczy, należy wskazać, że Kodeks cywilny nie reguluje trybu przejścia praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Te prawa i obowiązki podlegają odrębnym regulacjom. Jako przykład takich praw i obowiązków można podać odrębnie uregulowane zasady odpowiedzialności nabywców z tytułu zobowiązań podatkowych ciążących na nieruchomości (np. art. 112-115 Ordynacji podatkowej). Do przepisów regulujący instytucję opłaty adiacenckiej przepisy Kodeksu cywilnego mają zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim mowa jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 148 ust. 2 tej ustawy, jedynie do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Stąd też nie można zasadnie twierdzić, iż przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się również w zakresie przejścia obowiązku obciążenia danej osoby opłatą adiacencką. Równocześnie należy wskazać, iż treść art. 146 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże obowiązek uiszczenia opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej. Warunkiem powstania obowiązku zatem jest uzyskanie przez właściciela korzyści w postaci wzrostu wartości jego nieruchomości. Nie można więc odmówić trafności argumentacji skarżących, że korzyść taką uzyskał były właściciel działki nr "1". który dzięki wybudowaniu kanalizacji sanitarnej sprzedał tą działkę za wyższą cenę. l mowa sprzedaży ma charakter odpłatny, co oznacza, iż wartość przedmiotu sprzedaży znajduje ekwiwalent w postaci ceny. Tym samym to właściciel działki w okresie, w którym została zbudowana kanalizacja jako jej późniejszy sprzedawca uzyskał ekwiwalent korzyści wynikającej z wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, skarżący zaś jako nabywcy tej działki w 2001 r. nie uzyskali żadnych dodatkowych korzyści, ale ponieśli koszty wzrostu wartości nieruchomości w obrębie uiszczonej ceny. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela w pełni pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 29.05.2001 r., sygn. akt II SA/Po 336/00. opub. w ONSA 2002/3/118. zgodnie z którym ..właściciel nieruchomości, który nabył jej własność na podstawie umowy sprzedaży zawartej po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, nie jest obowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem tego urządzenia (art. 144 i 145 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2000 r. Nr 46. poz. 543 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących nieprawidłowego oszacowania ich nieruchomości przez biegłego należy wskazać, iż operat szacunkowy co do zasady został sporządzony prawidłowo. Jednakże i w tym zakresie skarżącym należy przyznać rację - w operacie szacunkowym, sporządzonym przez biegłego H.B. (akta sprawy, karty nr 23-13) niezasadnie przyjęto, iż działka nr "1" posiada pełne uzbrojenie i tą cechę uznano za identyczną w porównywaniu z innymi działkami. Z kopii mapy ewidencyjnej, będącej załącznikiem do tego operatu wynika zaś. że działka nr "1" nie jest "uzbrojona" w sieć uzbrojenia terenu w postaci energii elektrycznej i gazu, a jedynie kanalizacji sanitarnej i wody. Oznacza to więc, że działka ta nie miała takiego samego uzbrojenia jak inne działki przyjęte dom porównania. Również skarżący podnoszą, że sieć gazociągu nie obejmuje ich działki. W związku z tym należało dokonać zróżnicowania przy uwzględnieniu przesłanki jaką była sieć uzbrojenia terenu przy dokonywaniu wyceny tej nieruchomości, zwłaszcza, że ta cecha została przez biegłego oceniona jako mająca 40 % wpływ na wysokość ustalenia wartości nieruchomości. Rekapitulując należy stwierdzić, iż w tej sprawie organy administracji naruszyły przepis prawa materialnego - art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stąd uzasadnionym jest uchyleniu obu decyzji. Sąd w razie uwzględnienia skargi zobowiązany jest, stosownie do treści art. 141 § 4 P.p.s.a., do zamieszczenia w uzasadnienia wskazań co do dalszego postępowania. W związku z tym w ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie organ administracji winien przede wszystkim uwzględnić upływ czasu od dnia zakończenia budowy kanalizacji sanitarnej do dnia wydania decyzji w tej sprawie, stosownie do art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Artykuł ten przewiduje zatem niemożność wydania decyzji przez organ administracji publicznej bez istnienia obowiązku po stronie osoby zobowiązanej. Jeżeli przesłanki określone w tym artykule zostaną spełnione, wówczas wyłączona będzie możność wydania decyzji ostatecznej po upływie określonego w tym przepisie czasu od wskazanego zdarzenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt a P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd - uwzględniając skargę - orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu w wysokości 49,92 zł.