II SA/Kr 237/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi A.L.-P. i B.P. na decyzję Wojewody z dnia 23 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A.L.-P. i B.P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2009r. znak: [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...]Sp. z o.o., dla zamierzenia budowlanego pn. "budowa budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wew.: wod.-kan., gaz, energią elektryczna, teletechniczną (przyłącz gazu) oraz budową zjazdu i infrastrukturą techniczną" przy ul. [...], zlokalizowanego na działce nr 1 obr. [...], oraz zjazdu na działkach nr: 2, 3, 4,5 obr. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 20 czerwca 2008 r., przeniesionej następnie decyzją z dnia 17 marca 2009 r. na nowego właściciela. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją. Ustalono, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant, do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami o raz zasadami wiedzy technicznej. Odwołanie od tej decyzji złożyli A.L.-P. i B.P. , zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Zarzucili także naruszenie przepisów ustawy Prawo Budowlane tj. art. 28 § ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 poprzez błędne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, art. 34 ust. 1 poprzez zatwierdzenie projektu niezgodnego z decyzją określającą warunki zabudowy, art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ustawy Prawo wodne poprzez zatwierdzenie projektu niezgodnego z tymi przepisami. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli m.in., że decyzja wadliwie określa obszar oddziaływania obiektu nie uwzględniając działki nr 6 będącej ich własnością, która to działka sąsiaduje z działką, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne. W ocenie skarżących nie uwzględnienie tej działki w obszarze oddziaływania obiektu należy uznać za naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane. Ponadto w odwołaniu wskazano, że w dniu [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W postępowaniu w sprawie określenia warunków zabudowy skarżących pominięto, jednakże pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. poinformowano ich o prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z pominięcie skarżących, pismem z dnia 5 maja 2009r. zwrócili się oni do Prezydenta Miasta K. o wyjaśnienie przyczyn nie uznania ich za stronę postępowania. Pomimo tego Prezydent wydał niniejszą decyzję. Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2009r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazując na regulację art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo Budowlane, organ stwierdził, że przepis ten określa zakres ochrony osób trzecich, mając jednak zastosowanie tylko względem tych podmiotów, które mają interes prawny w postępowaniu, a nie nieograniczonego kręgu osób z uwagi na ich interes faktyczny. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 powołanej ustawy jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Z akt sprawy wynika, że działka skarżących nie znajduje się w wyznaczonym przez organ I instancji obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zawiera podstawowy zestaw wymogów, dotyczących usytuowania obiektów budowlanych. W sytuacji, gdy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w przepisach i brak jest normy prawnej naruszanej przez projektowaną inwestycję, wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. Analiza materiału dowodowego nie wykazała konieczności rozszerzenia obszaru oddziaływania o działkę skarżących. Działka nr 7 zlokalizowana jest po północno-wschodniej stronie w stosunku do działki nr 1. Powyższe działki stykają się narożnikami. Odległość projektowanego budynku od narożnika działki nr 7 wynosi ok. 14 m., natomiast odległość projektowanego budynku od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce 7 wynosi ok. 38 m. Wysokość nowoprojektowanego budynku wynosi z kolei 14,45 m. Powyższe parametry powodują, że nie stwierdza się naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, względem nieruchomości skarżących. Organ stwierdził ponadto, że podniesiona w odwołaniu kwestia uczestnictwa skarżących w początkowej fazie postępowania, w sytuacji potwierdzenia braku przymiotu stron postępowania, nie stanowi przesłanki do uznania, że mogą oni wnieść skutecznie odwołanie od zapadłej decyzji. Ewentualne wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wpływa bowiem na ustalenie obszaru jej oddziaływania i ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisy na podstawie których ustala się krąg stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią jedynie bazę do dokonania ustaleń co do charakteru nowej zabudowy i nie są tożsame z obszarem oddziaływania obiektu określonym w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.L.-P. i B.P. . Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 poprzez błędne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. Zarzucono także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, oraz przeprowadzenie go bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i z naruszeniem zasady oficjalności. Ponadto zarzucono także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zawartego w odwołaniu wniosku skarżących o zawieszenie postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zarzucili, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda , opierając się na materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ l instancji, błędnie ustalił, że nie ma konieczności rozszerzenia ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę obszaru oddziaływania obiektu. Pogląd taki Wojewoda oparł na przekonaniu, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane są jedynie przepisy techniczno - budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tymczasem takie stanowisko organu narusza art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane. Przepisami odrębnymi, w rozumieniu art. 3 pkt 20 są bowiem wszelkie przepisy, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki związane z tym obiektem. Nie chodzi tu jedynie o przepisy prawa administracyjnego materialnego, lecz również o przepisy dotyczące prawa własności, w tym w szczególności art. 64 ust. 1 w zw. z ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kc, art. 144 kc. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podnieśli, że nieuprawnione jest twierdzenie Wojewody, że w przypadku, gdy w toku postępowania organ ustali, że przedstawiony projekt budowlany nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w odniesieniu do nieruchomości skarżących, to oznacza, że nie przysługuje im przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Ustalenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić łącznie z ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu, co powinno mieć miejsce na początku postępowania, przed przystąpieniem do badania zgodności objętego wnioskiem projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami powołanego rozporządzenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiednich nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi oraz warunkami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, czy z naruszeniem tych przepisów lub ustalonych warunków. Skarżący podnieśli także, że twierdzenia organu o zgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie mogą być przez nich zweryfikowane, a to z uwagi na odmowę dostępu do akt sprawy w obu instancjach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 28 ust 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, póz. 1118 tekst jedn. z późn. zm.) stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 powołanej wyżej ustawy przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006 wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż " z regulacji powyższej (art. 28 ust 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny ..." . Identyczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.12.2008 r. II OSK 1508/2007. Stanowisko to podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę, a w ocenie sądu organy administracji nie zastosowały się do powyższych wskazań. Zwrócić przede wszystkim uwagę należy, iż brak w aktach administracji materiału który by świadczył, iż organ I instancji przyjął jakiekolwiek kryterium by ów obszar oddziaływania wyznaczyć. Początkowo skarżących jako stronę postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ traktował, doręczając im zawiadomienie o wszczęciu postępowania, by przed wydaniem decyzji zmienić zdanie doręczając im pismo, iż jednak stroną nie są. Kryteria jakie stosował organ I instancji są dla sądu niezrozumiałe, tak w pierwszej fazie postępowania, kiedy doręczono skarżącym zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania jak i przed wydaniem decyzji, kiedy poinformowano ich lakonicznie o braku jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu ich działki w związku z planowaną inwestycją. Organ nie analizuje obszaru oddziaływania planowanej inwestycji mając na względzie funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu a także inne jego cechy charakterystyczne oraz przy uwzględnieniu sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, ale podejmuje arbitralne rozstrzygnięcia nie tylko nie informując stron o kryteriach jakie stosuje, ale w sposób nie poddający się kontroli sądu, z uwagi na brak stosownego materiału dowodowego w aktach sprawy. Z kolei organ II instancji umarzając postępowanie odwoławcze, obszar oddziaływania planowanej inwestycji wyznacza w sposób nieprawidłowy, biorąc pod uwagę jako jedyne kryterium przepisy Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) a w zasadzie normy odległościowe o których mowa w § 12 tego rozporządzenia i fakt ich zachowania w stosunku do nieruchomości skarżących. Jak słusznie stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 22 stycznia 2008 r. II OSK 1892/2006 "budowa obiektu budowlanego z zachowaniem określonych w przepisach techniczno-budowlanych odległości nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora. Jakkolwiek do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), to z całą pewnością ten akt prawny nie stanowi wyłącznej podstawy do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu wyznacza się każdorazowo, biorąc pod uwagę indywidualne cechy konkretnego obiektu". Organ II instancji podobnie zresztą jak organ I instancji) nie przeprowadza koniecznej do rozstrzygnięcia sprawy analizy przepisów które ograniczają zagospodarowanie przedmiotowego terenu z uwagi na planowaną inwestycję, a co za tym idzie nie wyznacza w sposób prawidłowy (w oparciu o prawidłowe kryteria) obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie a w szczególności czy w tym obszarze nie znajduje się działka skarżących. Zachowanie norm odległościowych tej inwestycji od działek skarżących jest tu z pewnością kryterium niewystarczającym. Podkreślić należy (nie budzi to zresztą większych rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym) iż sama tylko potencjalna możliwość negatywnej ingerencji planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią (niekoniecznie bezpośrednio stykającą się z działką na której inwestycja ta ma być realizowana) skutkuje powstaniem, po stronie właścicieli działki sąsiedniej, statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ II instancji wręcz ignoruje zgłoszone przez skarżących zarzuty możliwości naruszenia przez planowaną inwestycję stosunków wodnych i nie przeprowadza w tym zakresie żadnego postępowania przy uwzględnieniu przepisów prawa wodnego opierając się jedynie na jednozdaniowym zapisie w piśmie z 15 maja 2009 r. autorstwa projektantów, iż "poziom posadowienia projektowanego budynku powyżej poziomu wód gruntowych powoduje, iż inwestycja nie będzie miała wpływu na zmianę stosunków wodnych na działce inwestora i działkach sąsiednich". Poza kwestią czy autorzy tego zapisu – architekci, autorzy projektu budowlanego mają uprawienia do dokonania takich ustaleń to dalsze pytania dotyczą, w oparciu o jakie dowody ustalenia te dokonali, bo nie wynikają one z pewnością załączonej do sprawy dokumentacji geologiczno – inżynierskiej, w szczególności z fragmentu poświęconego opisowi warunków hydrogeologicznych na stronie 7 tego dokumentu. Organ mieć powinien tu na uwadze fakt, iż planowana inwestycja - budynek - ma mieć kondygnację podziemną. Dokonanie szczegółowych ustaleń co do zachowania stosunków wodnych – w szczególności w stosunku do działek sąsiednich, w tym działki skarżących, jest absolutnie konieczne. Organ odwoławczy (podobnie jak organ I instancji o czym mowa wyżej) nie dokonuje także żadnej ustaleń co do formy, funkcji i konstrukcji projektowanego obiektu oraz innych jego cech charakterystycznych tj. obiektu mieszkalno usługowego z trzema kondygnacjami naziemnymi, pod kątem jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie biorąc pod uwagę ich formę i funkcję i wysokość. Jak wynika ze skargi oraz pism składanych przez skarżących w postępowaniu administracyjnym, na nieruchomościach tych zlokalizowana jest nie zabudowa usługowa ale mieszkaniowa jednorodzinna. Konieczność dokonania przez organ ustaleń w tym kierunku i analizy pod kątem ustalenia obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego wydaje się być oczywista i nie może być przez organ ignorowana. Mając na uwadze wskazane okoliczności sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. A oraz c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 210 p.p.s.a.