II SA/Kr 237/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sygn. akt II SA/Kr 237/11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S. P. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W odniesieniu do przedmiotowego wniosku podnieść należy podnieść, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie podlega wykonaniu, Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 146; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, póz. 54, t. 1). Dlatego orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie ww. art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sygn. akt II SA/Kr 237/11 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) oraz art.104 kpa, odmówił inwestorowi S.P. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej w układzie szeregowym (do czterech lokali mieszkalnych każdy), na działkach nr ew. 1 i 2 obr [...] wraz z przyłączami wodno kanalizacyjnymi i elektrycznymi 3, 4, 5 , 6 , 7 obręb [...] stacji transformatorowej 15/04 KV położonej na działkach 1, 2, 4, 5 , 6 , 7 , 8 położonymi w miejscowości Z. , wykonanego na podstawie decyzji Starosty T. z dnia [...] października 2002r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ l instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że: - [...] marca 2006r. decyzją nr [...] znak: [...] PINB w Z. zgłosił sprzeciw wobec użytkowania w/w obiektu budowlanego; - podczas oględzin stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji polegające na zmianie kształtu dachu, zmianie planu zagospodarowania terenu, zmianie układu pomieszczeń, zmianie sposobu użytkowania kondygnacji piwnic w budynku nr [...], [...], [...], [...] z pomieszczeń garażowych na pomieszczenia mieszkalne; - 15 maja 2006r. zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych; - [...] maja 2006r. wydano decyzję nakładającą obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wraz z zaopiniowaniem dokumentacji w Wydziale Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta Z. w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w terminie do 31 lipca 2006r. (przedłużony później do 30 września 2006r.); - 19 września 2006r. Urząd Miasta Z. poinformował, iż przedłożona dokumentacja projektowa nie została zaopiniowana pozytywnie; - 26 września 2006r. inwestor złożył projekt budowlany zamienny; 1 sygn. akt II SA/Kr 237/11 - Starosta T. decyzją z dnia [...] września 2007r. znak: [...] uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku; - A.J. wniósł uwagi dotyczące braku projektu instalacji odprowadzającej wody opadowe, również B. , S. i S.O. wnieśli uwagi w związku z brakiem studzienek chłonnych; - 13 października 2008r. S.P. złożył plan sytuacyjny budynku wraz z dodatkowymi parkingami na samochody na przyległej działce oznaczonej nr ewid. 2 obr [...] wraz z umową dzierżawy. Zdaniem PINB w Z. przedstawiony projekt architektoniczne -budowlany zamienny w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a, w szczególności § 18, 19, 23 i 28. W ocenie PINB przedstawionej umowy dzierżawy wraz z kserokopią mapy do celów projektowych nie można było uwzględnić jako rozwiązania ilości miejsc parkingowych w zakresie jednego zamierzenia budowlanego, gdyż działki o nr ewid. 9 i 10 nie były działkami objętymi decyzją o warunkach zabudowy jak również pierwotnym pozwoleniu na budowę. Dlatego PINB nie zatwierdził projektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.P. , zarzucając jej naruszenie art. 2, 6, 7, 8 i 77 kpa w związku z art. 36a Prawa budowlanego. Odwołujący się wskazał, że zakwestionowany został podstawowy element projektu budowlanego, jakim jest wcześniej zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu. Tymczasem obowiązek wykonania projektu zamiennego wynikał wyłącznie z przeszkód technicznych spowodowanych koniecznością rezygnacji z garaży, które z uwagi na duży spadek terenu i warunki gruntowe nie mogły być użytkowane w sposób określony w projekcie. Zatem wykonanie obowiązku uzyskania stosownej decyzji administracyjnej wynikało z konieczności zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Odwołujący się zarzucił PINB dowolną interpretację przepisu art. 36a Prawa budowlanego. Zdaniem Odwołującego się przepis ten w ust. 5 zawiera zamknięty katalog działań inwestora uznanych za stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej, a nieistotne odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy jednego z ośmiu aspektów wymienionych w omawianym przepisie. 2 sygn. akt II SA/Kr 237/11 Zdaniem odwołującego się zmiana sposobu użytkowania wbudowanych garaży na mieszkania, która była wynikiem trudności technicznych związanych z ich dostępnością, nie spowodowała żadnych zmian w zagospodarowaniu działki, które mogłyby być podstawą do ich kwalifikowania jako zmiany istotne. Dlatego brak było podstaw do oceny zagospodarowania tej działki, która to ocena została dokonana wcześniej przez Starostę T. wydającego decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę. Ponadto odwołujący się podniósł, że organ bezzasadnie odrzucił rozwiązanie dotyczące miejsc postojowych na działce sąsiedniej, ponieważ była to jedynie informacja dotycząca zastosowanego rozwiązania, która nie stanowiła wniosku o akceptację formalną. Zdaniem odwołującego się organ l instancji w istocie zakwestionował ostateczną decyzję Starosty udzielającą pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego decyzja PINB była prawidłowa, a stronom zapewniono udział w prowadzonym postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie. WINB wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie legalizacji zmian wykonanych przy realizacji inwestycji jest niezależne i w swej formie zbliżone do postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczne - budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę. Dlatego organ nadzoru budowlanego dokonuje samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego i wydaje rozstrzygnięcie zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu l instancji, że przedłożony projekt architektoniczne - budowlany zamienny w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki nie spełniał wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 18, § 19, § 23, § 28. Przedłożona kserokopia mapy do celów projektowych przedstawiająca rozwiązania dotyczące wykonania jedenastu miejsc postojowych dla samochodów osobowych miejsc parkingowych oraz umowa dzierżawy nie mogły być uwzględnione jako rozwiązanie ilości miejsc parkingowych w ramach jednego zamierzenia sygn. akt II SA/Kr 237/11 budowlanego, gdyż przedstawione w tym projekcie miejsca parkingowe znajdowały się poza terenem inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy i pierwotnym pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił też, że zgodnie z § 330 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skargę na decyzję WINB w K. wniósł S.P. , domagając się uchylenia decyzji obu instancji, wstrzymania wykonania decyzji WINB oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 7, 8, 9, 11 oraz 77 i 107 § 3 kpa, a w konsekwencji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a także przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że organy nie tylko nie udzielały mu wystarczających informacji w zakresie wymogów, które powinny być spełnione, aby uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego zastępczego, lecz także same nie wykazywały inicjatywy w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skarżący zarzucił, że w treści decyzji organu II instancji nie sposób doszukać się przepisów stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, gdyż przywołany w podstawie prawnej przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie stanowił podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponadto podniesiono, że decyzje organów obu instancji nie zawierają uzasadnienia prawnego, a organy ograniczyły się jedynie do wskazania, iż projekt zamienny sporządzony został z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie cytując jednak ich treści. Zdaniem skarżącego ograniczenie się przez organy nadzoru budowlanego wyłączenie do przytoczenia przepisów bez zacytowania i odniesienia się do ich treści nie pozwala na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie faktycznie projekt zamienny sporządzony został z naruszeniem tych przepisów, ani na czym naruszenie to miało polegać. Co więcej oba organy odwołują się do treści pozwolenia na budowę z 2002 roku, które to pozwolenie zostało uchylone, o czym oba te organy wiedziały. sygn. akt II SA/Kr 237/11 W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Tak dokonane ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym, które, jak stanowi art. 107 § 3 kpa, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. sygn. akt II SA/Kr 237/11 W kontrolowanym postępowaniu zostały naruszone przytoczone wyżej przepisy. Art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co rodzi obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Taki projekt budowlany zamienny podlega ocenie organu nadzoru budowlanego i skutkiem tej oceny może być zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Jeżeli zaś organ uznaje, że zachodzą przesłanki do odmowy zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, zobowiązany jest w sposób jak najbardziej konkretny wskazać w uzasadnieniu, dlaczego dany projekt zamienny jest sprzeczny z prawem. Niewystarczającym jest ogólne stwierdzenie, że projekt jest niezgodny z prawem, lecz konieczne jest odniesienie się do zawartych w projekcie rozwiązań i precyzyjne uzasadnienie, dlaczego są one sprzeczne z przepisami prawa. Koniecznym jest też 'porównanie projektu zamiennego z pierwotnym projektem budowlanym, gdyż to właśnie odstąpienie przez inwestora od pierwotnego projektu powoduje konieczność sporządzania projektu zamiennego i organ nadzoru, który uznaje, że także projekt zamienny jest niezgodny z prawem, powinien wskazać, jakie zmiany zostały wprowadzone projektem zamiennym i dlaczego uznaje je za niewystarczające. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji ograniczyły się do jednozdaniowego stwierdzenia, iż "projekt architektoniczna - budowlany zamienny w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki nie spełniał wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 18, § 19, § 23, § 28". W ocenie Sądu stanowi to wyraźne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, ponieważ takie sformułowanie uzasadnienia w części odnoszącej się do kluczowej kwestii zgodności zamiennego projektu budowlanego z prawem w praktyce uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydanej sygn. akt II SA/Kr 237/11 decyzji i tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarzuty skargi w tym zakresie są uzasadnione, podobnie jak zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu l instancji niemal w ten sam sposób odnosząc się do kwestii niezgodności z prawem projektu zamiennego. Natomiast niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 36a oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zmiana projektu zagospodarowania działki zawsze stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego było uzasadnione. Jednakże przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny dokładnie ustalić zakres pierwotnego pozwolenia na budowę i pierwotnego projektu, w tym kwestię miejsc postojowych. Następnie należy wziąć pod uwagę odstępstwa, które miały miejsce i dopiero pod tym kątem ocenić treść przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego. Dopiero bowiem staranna ocena tego projektu ze strony organu nadzoru budowlanego pozwoli stwierdzić, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 757 zł, na którą składają się kwota uiszczonego wpisu (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) ustalone stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz kwota 17 zł opłaty za udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo.