II SA/Kr 2370/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (Spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 12 sierpnia 2002r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 4 punkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz §10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1993r. w sprawie chorób zawodowych, po rozpatrzeniu odwołania W.S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2001r., Nr [...], w sprawie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że W.S. pracował w okresie [...] 1963r. do [...] 1984r. w Hucie w O.. Z dniem [...]1984r. przeszedł na rentę inwalidzką z ogólnego stanu zdrowia, a od [...] 2000r. przebywa na emeryturze. Pracował jako spawacz w narażeniu na działanie hałasu w granicach 89-90 dB czyli przekraczającego najwyższy dopuszczalny poziom dźwięku wynoszący 85 dB oraz pyłów przemysłowych zawierających SiO2 2%-50% przekraczających dopuszczalny normatyw od 2 do ponad 5 razy. Ponadto na stanowisku spawacza narażony był na drażniące działanie dymów spawalniczych, w skład których wchodzą: tlenek węgla, tlenki azotu, żelazo, mangan. W.S. był diagnozowany w Instytucie Medycyny Pracy w kierunku rozpoznania choroby zawodowej narządu oddechowego. W wyniku przeprowadzonych badań wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...] 1997r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W wyniku kolejnego badania lekarskiego przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych wydano orzeczenie z dnia [...] 1999r., w którym stwierdzono woskowinę przewodu słuchowego prawego, zaburzenie połykania, zaburzenie mowy, niedowład podniebienia miękkiego po stronie lewej z niedowładem fałdów głosowych i niewielkiego stopnia niedosłuch. Uznano jednocześnie, że rozpoznane zmiany chorobowe nie wykazują cech choroby zawodowej. W trybie odwoławczym od tego orzeczenia badania lekarskie przeprowadził Instytut Medycyny Pracy, wydając orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2001r., w którym rozpoznał przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani, obustronny odbiorczy niedosłuch niewielkiego stopnia oraz choroby układu nerwowego jako współistniejące. Schorzenia te nie zostały uznane za choroby zawodowe, gdyż brak cech klinicznych uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu a rozpoznane zmiany górnych dróg oddechowych w postaci przewlekłego prostego nieżytu gardła i krtani nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Przyczyny braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej Instytut Medycyny Pacy wyjaśnił zdaniem organu wyczerpująco w piśmie skierowanym do strony z dnia [...] 2001r. Mając na uwadze treść wspomnianych orzeczeń lekarskich organ administracyjny uznał, ze nie było podstaw do rozpoznania u W.S. choroby zawodowej. Uznano, że W.S. był badany w kierunku choroby zawodowej w jednostkach służby zdrowia właściwych w myśl § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 65, poz.294 z późno zm.) do wydawania orzeczeń lekarskich o rozpoznaniu bądź braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych. Wszystkie zespoły lekarskie orzekły o braku podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii schorzeń. Wobec braku rozpoznania chorób zawodowych, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej działając w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, nie miały podstaw do stwierdzenia takich chorób w drodze decyzji administracyjnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmie uzupełniającym skargę W.S. wniósł o jej zmianę bądź uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz dopuszczenie dowodu z opinii innych biegłych celem ustalenia przyczyny powstania schorzeń. Podniósł, że organy administracyjne nie rozpoznały jego schorzeń pod kątem istnienia związku przyczynowego eksponowanego w orzecznictwie NSA i Sądu Najwyższego. Podkreślił, że nie rozmiar schorzenia lecz warunki w jakich wykonywano pracę decydują o chorobie zawodowej, a także że związek przyczynowy nie został wykluczony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych wymienionych w wykazie chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. W ocenie organu wniosek dowodowy skarżącego jest niezasadny. Ponadto organ podkreślił, że od czasu przejścia skarżącego na rentę minęło 18 lat i związek przyczynowy mógłby warunki pracy łączyć jedynie z chorobami o bardzo długich okresach inkubacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Należy na wstępie podkreślić, że w niniejszej sprawie organy administracyjne nie sprecyzowały w sposób należyty, w kierunku których chorób zawodowych wymienionych we wspomnianym wykazie były przeprowadzane badania i o jakich chorobach zawodowych orzekano. Nie wynika to wyraźnie ani z treści orzeczeń lekarskich, ani z treści wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nawet przy uwzględnieniu dodatkowych wyjaśnień Instytutu Medycyny Pracy zawartych w piśmie z dnia [...] 2001r., nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność pomiędzy treścią orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych z dnia [...]1999r., w którym stwierdzono "woskowinę przewodu słuchowego prawego, zaburzenie połykania, zaburzenie mowy, niedowład podniebienia miękkiego po stronie lewej z niedowładem fałdów głosowych i niewielkiego stopnia niedosłuch odbiorczy", a Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...]2001r., w którym rozpoznano "przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani, obustronny odbiorczy ubytek słuchu niewielkiego stopnia, ograniczone uszkodzenie układu nerwowego z dominującymi objawami opuszkowymi i podejrzenie stwardnienia rozsianego bocznego". Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tych różnic w diagnozie, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §l ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczeń lekarskich, jednym z powodów odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu: "ubytek niewielkiego stopnia". Nie sprecyzowano zresztą dokładnie, jakiej wielkości jest ten ubytek, a do orzeczeń nie dołączono też żadnych wyników badań, co również stanowi o wadliwości tych orzeczeń. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. W uzasadnieniu orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy stwierdzono wprawdzie dodatkowo, że "rozpoznane zmiany narządu słuchu nie wykazują cech klinicznych uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu", ale szerzej tego poglądu nie uzasadniono, nie dołączono też żadnych wyników badań. Jest to zatem stwierdzenie gołosłowne, niczym nieuzasadnione. Nie można więc uznać, że w sposób prawidłowy i przekonywujący uzasadniona została treść opinii. W związku ze stwierdzonym schorzeniem słuchu należy także podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie także nie zrobił. Za niezgodny z prawem uznać należy również argument powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczący czasu, jaki upłynął od ustania narażenia. Przepisy stanowiące w niniejszej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej nie uniemożliwiają rozpoznania choroby zawodowej po upływie określonego czasu od ustania narażenia. Sam zresztą organ przyznaje, że po zaprzestaniu pracy przez skarżącego nie jest on już narażony na hałas i inne czynniki szkodliwe, a zatem nie wskazuje innych niż zawodowe przyczyn powstania choroby słuchu. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenie budzi też zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji, które nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.