II SA/Kr 2371/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek (spr) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2004 r sprawy ze skargi B.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 lipca 2001r Nr: [...] w przedmiocie choroby zawodowej -uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji- Uzasadnienie. Decyzją z dnia 2 lipca 2001r, nr [...],Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2000r., nr [...], którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u B. C. chorób zawodowych wymienionych w poz. 1, 3, 6 i 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji ograniczono się do wskazania, że zgodnie z orzeczeniami Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego nie rozpoznano u B. C. choroby zawodowej, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Z treścią tej decyzji nie zgodził się B. C. W wyniku rozpatrzenia jego odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie choroby przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą. W przedmiotowej sprawie zaś brak jest rozpoznania choroby zawodowej. Opisano jednocześnie szczegółowo przebieg zatrudnienia B. C. wskazując, że w czasie zatrudnienia pracował on w kontakcie z pyłami przemysłowymi zawierającymi wolną krzemionkę od 2,8% do 5,6%, przy stężeniach pyłu wynoszących od 1,3 do 7,6 mg/m3, w hałasie, którego równoważny poziom dźwięku wynosił 84 dB oraz w niekorzystnym mikroklimacie. Podniesiono także, że B. C. był badany w kierunku chorób zawodowych przez właściwe placówki służby zdrowia. W wyniku badań przeprowadzonych przez Ośrodek Medycyny Pracy wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...].2000r. o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych. U pacjenta rozpoznano przewlekły nieżyt śluzówek gardła i krtani prosty z cechami przerostu, niedosłuch obustronny odbiorczy średniego stopnia oraz astmę oskrzelową. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że stwierdzone niecharakterystyczne zmiany laryngologiczne oraz brak spadków przepływów nosowych w teście prowokacji nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (poz. 6), średni ubytek słuchu dla UP wynosi 23 dB, dla UL 24 dB po uwzględnieniu poprawki na wiek co nie spełnia kryterium rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu (poz. 15), jak również, że całość przeprowadzonych badań oraz obraz kliniczny nie pozwalają obecnie z przeważającym prawdopodobieństwem na rozpoznanie związku przyczynowego schorzenia astmatycznego z pracą. Przeprowadzone w wyniku odwołania ponowne badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego również nie doprowadziły do rozpoznania występujących u B. C. schorzeń jako zawodowych. W orzeczeniu lekarskim o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych z dnia [...].2000r., Instytut podał, że : - wywiad chorobowy, analiza narażenia zawodowego, wyniki przeprowadzonych badań nie dają podstaw do przyjęcia zawodowego tła zmian w drogach oddechowych, a całość obrazu chorobowego przemawia za rozpoznaniem przewlekłego zapalenia oskrzeli a nie astmy oskrzelowej, - w badaniu laryngologicznym stwierdzono cechy przewlekłego prostego nieżytu błony śluzowej gardła i krtani, tj. schorzenie nie figurujące w wykazie chorób zawodowych, - przeprowadzona diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną (obiektywną) wykazała niedosłuch obustronnie typu odbiorczego ze średnimi ubytkami słuchu po odliczeniu poprawki na wiek dla UP-18 dB, dla UL - 18 dB jednocześnie stwierdzając, że obustronna wielkość ubytku słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej narządu słuchu. Wobec powyższych wyników badań specjalistycznych, przy braku rozpoznania choroby zawodowej przez dwie właściwe jednostki służby zdrowia, w tym IMP, który jako placówka naukowo - badawcza resortu zdrowia i opieki społecznej, stanowiąca drugi szczebel diagnostyczno-orzeczniczy, rozstrzygający w sprawach spornych i wątpliwych Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Odnośnie rozpoznanego u B. C. ubytku słuchu, przy wydawaniu przedmiotowej decyzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że istotnym w sprawie jest brak narażenia na nadmierny hałas. W wyniku przeprowadzonego przez inspekcję sanitarną dochodzenia epidemiologicznego ustalono, że B. C. w czasie pracy na stanowisku murarza pieców przemysłowych, murarza - dekarza pracował w hałasie, którego poziom ekspozycji odniesiony do 8-godzinnego wymiaru czasu pracy nie przekraczał 85 dB, tj. wartości normatywnej. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję B. C. nie zgadza się z orzeczeniem lekarskim dotyczącym odmowy rozpoznania chorób zawodowych, ponieważ jego zdaniem zły stan zdrowia spowodowany został szkodliwymi warunkami pracy. Podkreśla, że pracował w dużych zanieczyszczeniach lotnych i przy szkodliwych materiałach takich jak "krzemionka-szamot". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że występujące u osoby badanej schorzenia uważa się za choroby zawodowe, jeżeli są określone w wykazie chorób zawodowych i zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie jednostki służby zdrowia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych nie rozpoznały u skarżącego chorób zawodowych, organy Inspekcji Sanitarnej nie miały podstaw do stwierdzenia tych chorób drogą decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona [...] 2001r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. W niniejszej sprawie przeprowadzone u skarżącego badanie audiometryczne wykazało niedosłuch obustronny typu odbiorczego. W wyniku badań przeprowadzonych przez Ośrodek Medycyny Pracy wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...].2000r. o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych, stwierdzając średni ubytek słuchu dla UP 23 dB, dla UL 24 dB po uwzględnieniu poprawki na wiek, co nie spełnia kryterium rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Także Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w swoim orzeczeniu orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej słuchu, rozpoznając w wyniku przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej obejmującej audiometrię tonalną i impedancyjną (obiektywną) niedosłuch obustronnie typu odbiorczego ze średnimi ubytkami słuchu po odliczeniu poprawki na wiek dla UP-18 dB, dla UL - 18 dB i jednocześnie stwierdzając, że obustronna wielkość ubytku słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej narządu słuchu. Tak więc uznano, że wielkość ubytku słuchu nie daje podstaw, by z lekarskiego punktu widzenia rozpoznać zawodową chorobę narządu słuchu. Orzekające w sprawie organy administracyjne odmawiając uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową, uznały za zasadne stanowisko, że dopiero większy ubytek słuchu odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy występujące u skarżącego obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Bezspornym w sprawie jest, że w środowisku pracy B. C. istniało narażenie na hałas. Podnoszona przez organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, że narażenie na hałas nie przekraczało wartości normatywnych, nie obala związku przyczynowego, który istnieje pomiędzy warunkami pracy a chorobą zawodową. Pogląd o istnieniu tego domniemania wielokrotnie był prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego (np. wyrok SN z 3.02.1999r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999/7-8/56; także wyrok z 19.07.1984r., II PRN 9/84, OSNCP 1985/4, poz.531). Konstrukcja domniemania związku przyczynowego oznacza, że nie musi on być udowodniony i istnieje, dopóki nie zostanie obalony. Argumenty podnoszone w uzasadnieniu decyzji tego domniemania nie obalają. To, że dopuszczalna wielkość narażenia na hałas nie była przekroczona, nie oznacza wyeliminowania ze środowiska pracy hałasu czyli czynnika szkodliwego narażającego na powstanie choroby zawodowej. W ocenie narażenia należy bowiem uwzględnić nie tylko rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, spełniając dyspozycję §1 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, lecz również uwzględnić trzeba wrażliwość osobniczą organizmu. Wszystkie te elementy wskazują na istnienie związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy, a rozpoznaną chorobą zawodową. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, zostały one uchylone. Dodatkowo podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszeń prawa procesowego. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opiniach lekarskich lakonicznych, nie zawierających przekonywującego uzasadnienia, wzajemnie sprzecznych, bądź sprzecznych z przepisami prawa. Mając takie opinie, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów proceduralnych. Zachodzi pomiędzy nimi wyraźna sprzeczność w dokonanych ustaleniach - w swym orzeczeniu Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził istnienie astmy, Instytut Medycyny Pracy zaś uznał, że u badanego występuje przewlekłe zapalenie oskrzeli, a nie astma. Także rozpoznania dotyczące schorzenia gardła wydają się mieć różną treść. Różne są również rozpoznane wielkości ubytku słuchu. Te rozbieżności w rozpoznaniu nie zostały należycie wyjaśnione. Uzasadnienia obydwu orzeczeń są lakoniczne. Nie można zatem uznać, że w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają one treść dokonanego rozpoznania. Tych rozbieżności nie wyjaśniają także orzekające w sprawie organy administracyjne, nie dokonano bowiem należytej oceny przeprowadzonego w sprawie dowodu z opinii biegłych. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Zastrzeżenia budzi też zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji, które nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Dodatkowego podkreślenia wymaga również nieprawidłowość w oznaczeniu strony postępowania administracyjnego - ostatniego pracodawcy skarżącego, tj. "A". Spółka cywilna nie ma odrębnej podmiotowości prawnej, organy administracyjne nie ustaliły jednak, kto jest wspólnikiem tej spółki, a więc stroną postępowania administracyjnego. Także i ta wada powinna zostać usunięta w toku ponownego postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.