II SA/Kr 2373/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Barbara Pasternak AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej D.W. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 2373/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].05.2001r., wydaną na podstawie art.51 ust. l pkt 2, w związku z art.51 ust.4 , art. 81 ust. l pkt 2 i art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89 poz.414 z późn.zm./ oraz art. 104 kpa , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na D.W. i J.W. zamieszkałych w T. obowiązek wykonania w terminie do 31.10.2001r. oceny technicznej wybudowanego bez pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości T. - działka nr ew. "1" zawierającej: 1. inwentaryzację geodezyjną wykonanych robót, 2. opinię techniczną o prawidłowości wykonania przyłącza oraz gdy opinia techniczna wykaże o konieczności dokonania zmian i przeróbek nakazuje się ich wykonanie i przedłożenie oświadczenia osoby nadzorującej o prawidłowości ich wykonania. W przypadku nie wykonania obowiązku organ administracyjny podejmie postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie oświadczenia D.W. ustalono, że przyłącze wodociągowe wykonała w listopadzie 2000r., nie posiadając pozwolenia na budowę, a jedynie zezwolenie Zakładu Gospodarki Komunalnej z dnia 6.11.2000r. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził, że przyłącz został wykonany bez pozwolenia na budowę właściwego organu. Zezwolenie z dnia 6.11.2000r nie jest tym pozwoleniem. Uznał, że nie jest przypadek objęty dyspozycją przepisu art.48 prawa budowlanego, gdyż przyłącze wodociągowe jest urządzeniem związanym z obiektem budowlanym a nie obiektem budowlanym. W sprawie ma zastosowanie przepis art.51 ust.4 prawa budowlanego, który nakazuje stosować przepisy pkt 1-3 tego artykułu. W odwołaniu od tej decyzji D.W. zarzuciła, że nieprawnie nałożono na nią obowiązki. Podała, że wodociąg wykonano na podstawie uchwały mieszkańców wsi, po zawiązaniu się Komitetu Budowy Wodociągu i dokonaniu na jego rzecz stosownych wpłat , w tym na wykonanie projektów i planów. Realizując uchwałę mieszkańców, wpłaciła całą należność za podłączenie do głównej sieci wodociągowej. Podała, że plan i inne projekty znajdują się w Urzędzie Gminy i Zakładzie Usług Komunalnych w C. "Jest umieszczona na planie ogólnego zagospodarowania wsi w wodociąg". Wyjaśniła, że prosiła w Urzędzie Gminy o wydanie dokumentu na podstawie którego będzie mogła wykonać podłączenie do sieci i taki dokument z dnia 5.03.1996r. dostała. Roboty przyłączeniowe zostały wykonane przez Zakład Usług Komunalnych w C. Podniosła, że żaden z mieszkańców wsi nie miał innych niż ona dokumentów, a wszyscy przyłącza wodociągowe wykonali. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 104 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji. Stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i właściwie zastosował przepisy prawa materialnego. Przedmiotowe roboty budowlane podlegają normom prawnym zawartym w art. 50 - 51 prawa budowlanego i powinny zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję D.W. podtrzymała zarzuty zgłoszone w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, że nie może ponosić odpowiedzialności za błędy urzędników. W piśmie z dnia 30.05.2003r. podniosła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż dopuściła się samowoli budowlanej. W ŻUK i Urzędzie Gminy została bowiem poinformowana, że za przyłącze zapłaciła w całości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejsze stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W myśl przepisu art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Zgodnie z treścią art.51 ust. l prawa budowlanego, będącego podstawą prawną decyzji, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. l. Chodzi tu o sytuację, gdy roboty budowlane wykonane zostały: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Po pierwsze zauważyć należy, że decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego błędnie nałożyła na inwestorów obowiązek wykonania przeróbek w sposób hipotetyczny, (o ile konieczność dokonania takich przeróbek będzie wynikała z opinii technicznej). Nie jest to dopuszczalne. Gdyby ocena techniczna zawierała wniosek o konieczności dokonania takich przeróbek, to organ winien wydać kolejną decyzję na podstawie art.51 ust. l pkt 2 nakładającą obowiązek ich wykonania. Decyzja, w której jednocześnie nakłada się obowiązek wykonania oceny technicznej i wykonania przeróbek (bliżej jeszcze nie określonych) w istocie pozbawia stronę uprawnienia do kwestionowania w toku instancji administracyjnych zakresu ewentualnych przeróbek nakazanych oceną techniczną. Po drugie, całkowicie błędna jest ta część decyzji, która stanowi, iż w razie nie wykonania tych przeróbek przez inwestora, będzie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Skutkiem nie wykonania przez inwestora ściśle określonych decyzją przeróbek jest, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Po trzecie, organy nie ustaliły właściwie stanu faktycznego. Skarżąca wielokrotnie podnosiła, że wykonała przyłącze wodociągowe po wybudowaniu głównej sieci wodociągu i że była ujęta w projekcie. Przed wydaniem decyzji należało zatem ustalić treść pozwolenia na budowę wodociągu, w szczególności, czy obejmował on również budowę przyłączy. Po czwarte , jak wynika z akt administracyjnych (upoważnienie dla skarżącej od syna J.W.), zamieszkuje on w P. Nie wiadomo więc dlaczego korespondencja do niego była kierowania na adres skarżącej. Po piąte z akt administracyjnych nie wynika, aby J.W. był zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego (w aktach znajduje się jedynie dowód nadania listu poleconego, zresztą na nieprawidłowy adres). J.W. nie został zawiadomiony również o zebraniu całego materiału i o możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji. W aktach zalega jedynie dowód nadania listu poleconego, skierowanego na błędny adres. Również decyzja organu I i II instancji skierowana została do J.W. na błędny adres. Z uwagi na powyższe rażąco nieprawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji "uczynił zadość przepisom kodeksu postępowania administracyjnego i zapewnił gwarancje procesowe dla wszystkich stron postępowania,,, a "organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe'1. Oceniając zdanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Na obywatelach Rzeczypospolitej Polskiej ciąży obowiązek przestrzegania przepisów prawa i ich nieznajomość nie zwalnia z obowiązku ich przestrzegania" , wypada zauważyć, że kodeks postępowania administracyjnego również na organy administracji publicznej nakłada wiele obowiązków. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Stosownie do wyroku SN z dnia 28.11.1990 III ARN 28/90 OSP 1992/7/150, jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest nie tylko określenie, jakie podstawowe prawa i wolności obywateli są zagwarantowane i chronione prawem, lecz także ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Wynikająca z art. 32 ust. l Konstytucji zasada równości wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne wyraża się w sferze prawa administracyjnego m.in. tym, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć orzekających o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają. Tym bardziej jest oczywiste, że ten sam podmiot, działając na podstawie tych samych przepisów, w tej samej sytuacji prawnej, może oczekiwać na wydanie tych samych co do istoty decyzji administracyjnych. Wielokrotnie w swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny podkreślały, że nie może być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. Zasada ta odnosi się do wszystkich podmiotów uczestniczących w życiu społecznym i gospodarczym państwa. Zgodnie z treścią art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Stosownie do treści art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić jednakże należy, że reguły zawarte w cytowanych wyżej przepisach k.p.a. odnoszą się do samego postępowania administracyjnego, a nie do wszelkich kontaktów pomiędzy obywatelami a organami administracji. Oczywistą jest rzeczą, że również poza samym postępowaniem organy powinny udzielać informacji zgodnych z prawem, ale nieprawidłowości w tym zakresie nie mogą mieć bezpośredniego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji; rodzić mogą innego rodzaju skutki, również w sferze odpowiedzialności odszkodowawczej. Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 k.p.a. nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W związku z twierdzeniami skarżącej, rzeczą organu było ustalenie, czy zostało udzielone pozwolenie na budowę wodociągu, jego treści i zakresu, zwłaszcza, czy było nim objęte wykonanie przyłączy. Zwrócenie się o informację, czy na rzecz skarżącej zostało udzielone pozwolenie na budowę nie było wystarczające. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją organu I instancji narusza przepisy art. 7 , 8 , 9 , 75 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.