II SA/Kr 239/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. C. 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją Nr [...] z dnia [...] 2003 roku, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578 z 1998 roku z późn. zm.), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] 2002 roku, znak [...], udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej w Krakowie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z parkingiem podziemnym, infrastrukturą techniczną, parkingami i drogą dojazdową, zlokalizowanego przy ul.[...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony dnia [...] 2002 roku na firmowym druku [...] Sp. z o.o. i był opatrzony nieczytelnym podpisem. Postępowanie wznowiono postanowieniem z dnia [...] 2002 roku, jednak w jego toku nie dopatrzono się podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Organ m. in. nie zgodził się z zaprezentowanym we wniosku o wznowienie postępowania poglądem, iż podmiotom, które były stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej już inwestycji. W rozdzielniku decyzji wskazano jako jej adresata m. in. K. C., jako prezesa zarządu [...] Sp. z o. o. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł w terminie K. C., zarzucając, iż w dalszym ciągu nie został zbudowany chodnik na działce nr [...] po stronie południowej, natomiast chodnik zbudowano po stronie północnej na działce nr [...] do ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2004 roku, znak [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016), i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania, w uzasadnieniu wyrażając pogląd, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, wobec czego autorowi odwołania przymiot strony nie przysługuje. Z postanowieniem tym nie zgodził się K. C., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący nie odniósł się do samego kwestionowanego postanowienia, lecz zgłosił szereg zarzutów odnośnie istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Podstawą uchylenia zaskarżonego aktu jest m. in. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Skarga musiała odnieść zamierzony skutek w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wyartykułowanych, te bowiem odnosiły się do istoty postępowania administracyjnego, zaś postanowienie z dnia [...] 2004 roku dotyczyło wyłącznie kwestii procesowych. Na wstępie rozważań wypada dla porządku przypomnieć, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż każdy podmiot, posiadający przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, może w administracyjnym toku instancji skarżyć zapadłe rozstrzygnięcie, pod warunkiem iż dokonuje tego w terminie i trybie przewidzianym przepisami k.p.a. Oprócz ogólnej definicji strony (art. 28 k.p.a.) szereg ustaw szczególnych zawiera przepisy, wskazujące, jakie podmioty są stronami w postępowaniach danego rodzaju. Przepisem tego rodzaju jest- obowiązujący od 11 lipca 2003 roku- art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiący iż stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku jest jedynie jego inwestor. Należy jednak w kontekście powyższych rozważań wskazać na specyfikę przepisu jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącego, iż podstawą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją może być okoliczność braku udziału strony bez jej własnej winy w tym postępowaniu; w takim wypadku postępowanie może zostać wznowione jedynie na żądanie takiej strony (art. 147 zd. 2). Instytucja uregulowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest o tyle swoista, iż w ramach wznowionego na tej podstawie postępowania podmiot, który wznowienia żąda, podnosi, iż w zwyczajnym trybie postępowania administracyjnego powinien być uznany za jego stronę, co jednak – bez jego winy - nie miało miejsca. Postępowanie wznowione na takiej podstawie winno między innymi zweryfikować to twierdzenie, a zatem rozstrzygnąć, czy istotnie doszło do pominięcia tej strony bez jej winy, w tym- czy żądającemu wznowienia rzeczywiście przysługiwał przymiot strony. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym żądający wznowienia utrzymywał, iż powinien być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. Twierdzenie to nie zostało zaaprobowane przez organ pierwszej instancji, który wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, od czego żądający wznowienia się odwołał. Organ drugiej instancji uznał, iż żądający wznowienia nie powinien być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i z tego powodu stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji w przedmiocie zakończenia wznowionego postępowania, wydając rozstrzygnięcie formalne. Stanowiska takiego nie sposób zaakceptować, dowodzi ono bowiem całkowitego niezrozumienia istoty postępowania wznowionego z uwagi na brak udziału strony. Celem takiego postępowania jest właśnie ustalenie, czy podmiot żądający wznowienia powinien być traktowany w postępowaniu ostatecznie zakończonym jako jego strona, czy też nie. Inaczej mówiąc, w przedmiotowej sprawie stwierdzenie, że K. C. nie posiadał przymiotu strony w kwestionowanym przez niego postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie należy do istoty sprawy, a nie – jak tego chce organ odwoławczy- jedynie do jej proceduralnego aspektu. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania ze względów podmiotowych byłoby w kontrolowanej sprawie możliwe wówczas, gdyby odwołanie wniósł podmiot, który przed organem pierwszej instancji nie występował z żądaniem wznowienia postępowania. Każde postępowanie wznowieniowe, w tym oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Jeżeli podmiot, żądający wznowienia postępowania z uwagi na pominięcie go w normalnym trybie postępowania administracyjnego wywodzi, iż przysługiwał mu przymiot strony, a nie brał w nim udziału bez własnej winy, musi mieć- w myśl art. 15 k.p.a. – możliwość dowodzenia tego przed organami administracji publicznej obu instancji. Tymczasem organ odwoławczy niejako "poszedł na skróty", rozstrzygając istotę sprawy w drodze postanowienia, co ocenić należy jako niedopuszczalne. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia odwołania stanowi rozstrzygnięcie odnoszące się jedynie do kwestii formalnej, procesowej- zaś jak wskazano wyżej, zagadnienie posiadania przymiotu strony przez K. C. w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie było istotą rozpatrywanej sprawy. Naruszenie art. 15 k.p.a. należy do uchybień na tyle znaczących, iż musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. Pomimo iż niniejsze rozstrzygnięcie zapada ze względów natury procesowej, warto zwrócić już teraz uwagę, iż organ odwoławczy, badając kwestię stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, rozważania prawne nietrafnie oparł na przepisie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który nie obowiązywał w chwili udzielania tego pozwolenia. W przypadku postępowania wznowionego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. istotna dla sprawy jest ocena, czy żądający wznowienia posiadał przymiot strony w postępowaniu, jakie prowadzono w normalnym trybie, a nie – czy posiadałby taki przymiot, gdyby postępowanie takie toczyło się obecnie. W tym miejscu wskazać należy, iż na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe byłoby dokonywanie kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, skoro nie można wykluczyć, że organ odwoławczy przyjmie odwołanie K. C. do merytorycznego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uwzględnić w szczególności, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony w tym konkretnym postępowaniu wznowieniowym z tego tytułu, iż żądał wznowienia z uwagi na jego pominięcie w normalnym trybie postępowania administracyjnego, a kwestia zasadności tego twierdzenia należy do istoty sprawy, którą organy winny zbadać. Należy zatem ustalić, czy nie zachodzą formalne przeszkody dla rozpoznania odwołania, a w przypadku ich braku- rozpoznać sprawę merytorycznie. Już w tej chwili można zasygnalizować, iż ani zawartość akt administracyjnych, ani treść decyzji Prezydenta Miasta nie pozwalają na ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania K. C. składał we własnym imieniu, czy też działając jako osoba reprezentująca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Wskazana przez organ okoliczność złożenia wniosku o wznowienie na papierze firmowym spółki nie może o tym przesądzać. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego opierając na art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.