II SA/Kr 239/05

akt II SA/Kr 239/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala II SA/Kr 239/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] Kierownik Filii nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając na podstawie art. 14, art. 106 ust. 1, art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593), umorzył postępowanie w sprawie przyznania K. K. pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny wskazał, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 maja 2004 r. - na mocy art. 150 w/w ustawy o pomocy społecznej - stosuje się przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ wskazał, że w związku z uchyleniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Nr [...] z dnia [...] 2004 r. odmawiającej przyznania K. K. pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wszczął postępowanie administracyjne. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż K. K. został już objęty pomocą w formie zasiłku okresowego w okresie od 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. i w związku z powyższym dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji K. K. wskazał, że w okresie zimowym 2003/04 złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego na wyrównanie, uzupełnienie brakującego czynszu w Spółdzielni N. Wówczas organ Instancji nie uwzględnił wniosku, ale jego decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2004 r. (nr[...]). Podał odwołujący, że w wyniku zaległości czynszowych pozbawiony został członkowstwa w Spółdzielni N. i obecnie jest zagrożony bezdomnością. Wniósł o uzupełnienie brakującego czynszu za rok 2003 z puli zasiłku okresowego zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., a nie na mocy nowej ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. Zarzucił jednocześnie, że od trzech lat jest pomijany przy przyznawaniu zasiłku okresowego, a przyznawany zasiłek na opłacenie czynszu bieżącego nie przekracza 50 % jego wysokości i stąd narosło zadłużenie na jego koncie czynszowym i remontowym w Spółdzielni. Odwołujący podał również, że jest osobą niepełnosprawną, nie może też znaleźć pracy w swoim zawodzie. Decyzją z dnia [...] 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (znak:[...]) działając na podstawie art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 roku, do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy nowej ustawy. Oznacza to, że aktualnie obowiązujące przepisy (tj. od dnia ich wejścia w życie - 1 maja 2004 r.) wiążą organ odwoławczy i w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane jest je stosować. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. obligatoryjną przesłanką umorzenia postępowania jest stwierdzenie, iż jest ono bezprzedmiotowe. Postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że analiza przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że zmiana aktu prawnego nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Zarówno bowiem ustawa z 1990 roku jak i obecnie obowiązująca przewidują świadczenie o charakterze zasiłku okresowego. Jedynie brak tożsamości świadczeń mógłby prowadzić do wniosku, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie taka okoliczność jednak zdaniem organu odwoławczego nie wystąpiła. Nadto do spraw wszczętych i nie zakończonych stosuje się przepisy nowej ustawy, a więc istnieje podstawa prawna do prowadzenia postępowania. Ponadto bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce wtedy, gdy zachodzić będzie tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, a także niezmieniony będzie stan faktyczny. Okoliczność ta nie została zdaniem organu odwoławczego dokładnie wyjaśniona przez organ I instancji. Organ II instancji wskazał również, ze zgodnie z orzecznictwem NSA nie można umorzyć postępowania administracyjnego, gdy jest podstawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ winien zakończyć prowadzone postępowanie poprzez wydanie decyzji odnoszącej się do istoty spraw badając uprzednio okoliczności sprawy, a nie jedynie poprzez formalne rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. K. Skarżący wskazał na wstępie, że jego skarga nie dotyczy stanowiska organu odwoławczego, lecz dalszego sposobu załatwienia sprawy w późniejszej fazie po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że po zmianie stanu prawnego, który nastąpił w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie ma możliwości prawnej i faktycznej na wyrównanie zaległości czynszowych ponieważ nowa ustawa ustanawia nowe zasady w tym realizację jedynie na bieżąco dopłat do czynszów. Skarżący ponadto szczegółowo opisał sytuację materialną i wniósł o to by Kolegium Odwoławcze przyznało mu odpowiednią kwotę na pokrycie zadłużenia czynszowego w Spółdzielni Mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie skarżący zarzucił, że organ odwoławczy powinien był wydać decyzję merytoryczną rozstrzygającą co do pierwotnego wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku okresowego a nie decyzję kasacyjną, wszystkie bowiem dane do wydania decyzji merytorycznej były jego zdaniem ustalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / w skrócie – ppsa/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art. 134 ppsa/. Analiza akt prowadzonego postępowania oraz zarzutów podniesionych w skardze doprowadziły Sąd do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnych danych o przebiegu postępowania, nie nawiązuje też do motywów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy omówił jedynie w sposób abstrakcyjny istotę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, ale wywodu swego nie odniósł do realiów rozpatrywanej sprawy. W szczególności zaś nie wyjaśnił, dlaczego fakt przyznania K. K. zasiłku okresowego na okres od 1 maja 2004 r. do 1 sierpnia 2004 r. / o czym mowa w decyzji organu I instancji/ nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Rozważania organu na temat bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego Sąd podziela, ale i zauważa, że nie zostały one zwieńczone podstawowym , a mającym w sprawie znaczenie, stwierdzeniem, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie administracyjnej już ostatecznie rozpoznanej. Tymczasem, na podstawie przedłożonych akt administracyjnych stwierdzić można, że decyzją z dnia [...] 2003 r. organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku z [...] 2003 r., odmówił przyznania K. K. zasiłku okresowego powołując się na brak możliwości finansowych. Decyzją z dnia [...] 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję tę uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] 2003 r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania K. K. zasiłku okresowego wskazując w uzasadnieniu, że wniosek z [...] 2003 r. i odmowa dotyczą zasiłku okresowego "z przeznaczeniem na wydatki mieszkaniowe". Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] 2003 r. i tę decyzję uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Kolejną, zapadłą po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] 2004 r. organ I instancji odmówił przyznania zasiłku okresowego, a ta decyzja została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] 2004 r. Dopiero wówczas organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] 2004 r. o umorzeniu postępowania. Niezależnie od tego decyzją z dnia [...] 2003 r. /następnie zmienianą w zakresie wysokości świadczenia/, po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] 2003 r., organ I instancji przyznał K. K. zasiłek okresowy po 200 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2003 r. do 31 grudnia 2003 r. wskazując, że świadczenie przyznaje się "z przeznaczeniem na pokrycie zadłużenia czynszowego". Następnie decyzją z dnia [...] 2004 r., po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] 2004 r., przyznano K. K. zasiłek okresowy na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. ze wskazaniem, że świadczenie będzie przekazywane zakładowi energetycznemu. Na tle powyższych ustaleń stwierdzić więc należy, że przynajmniej w dwóch wymienionych okresach, mieszczących się w okresie zapoczątkowanym pierwotnym wnioskiem skarżącego /z dnia [...] 2003 r./, świadczenie w postaci zasiłku okresowego było przyznane i pobierane. Wbrew więc ogólnej tezie zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, o braku bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] 2003 r. nie można mówić w odniesieniu do całego okresu trwania postępowania. Obiema w/w decyzjami świadczenia w postaci zasiłku okresowego zostały skarżącemu przyznane, w takim więc zakresie o jego żądaniu rozstrzygnięto. Zasiłek okresowy jest świadczeniem jednolitym, przyznawanym w związku z rozpoznaną kompleksowo sytuacją majątkową i życiową. Ze swej istoty ma stanowić ogólne wsparcie, a nie zaspokajać określoną potrzebę bytową. Właśnie w tej istocie zasiłek okresowy różni się od zasiłku celowego, a różnica ta oznacza, że na dany okres może być przyznany tylko jeden zasiłek okresowy. Bez znaczenia zatem pozostaje to, czy i jak w decyzjach z [...] 2003 r. i [...] 2004 r. określano "przeznaczenie" przyznawanych zasiłków okresowych. Ewentualna wadliwość w/w decyzji /niepodlegających sądowej ocenie w sprawie niniejszej jako wydanych poza jej granicami/ pod tym względem nie zmienia ich istoty: przedmiotu i zakresu rozstrzygnięcia. Uznaniowe określenie okresu pobierania zasiłku należy do istoty rozstrzygnięcia w sprawie o jego przyznanie. Każdorazowo więc decyzja taka rozstrzyga o uprawnieniu do świadczenia "na przyszłość" globalnie, bez względu na liczbę i częstotliwość wcześniej składanych wniosków. Innymi słowy przyznanie zasiłku okresowego w uwzględnieniu wniosku złożonego później , wyklucza / i to bez względu na długość określanego okresu pobierania świadczenia/ możliwość merytorycznego rozstrzygania o wniosku złożonym wcześniej co do okresu następnego po upływie tego określonego w decyzji. Również bowiem i w tym zakresie sprawę o przyznanie zasiłku okresowego należy uznać za rozstrzygniętą. Jakkolwiek więc w sprawie brakuje stosownych ustaleń faktycznych, to już tylko na podstawie przedłożonych akt można zasadnie stwierdzić, że wniosek skarżącego z dnia [...] 2003 r. pozostaje nadal nierozpoznany co najmniej co do okresu od daty jego złożenia do daty, od której zasiłek okresowy po raz pierwszy został przyznany /prawdopodobnie od listopada 2003 r./. W takim też zakresie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego wymienionym wnioskiem. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie konieczne więc było poczynienie precyzyjnych ustaleń co do tego, w jakiej dacie po dniu 7 stycznia 2003 r. skarżący uzyskał świadczenie w postaci zasiłku okresowego, a dalej poczynienie pełnych ustaleń co do merytorycznych przesłanek przyznania takiego świadczenia w nawiązaniu do odpowiednio określonego okresu. Takich, podstawowych ustaleń decyzja organu I instancji nie zawierała. Co jednak jeszcze istotniejsze, decyzja ta w ogóle nie rozstrzygała o meritum sprawy, jej zatem uchylenie i orzeczenie co do istoty przez organ odwoławczy prowadziłoby wprost do naruszenia zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wedle której każda sprawa ma być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana oraz wyjaśniona przez dwa organy administracji różnych stopni. Stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy w realiach niniejszej sprawy nie miał możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podjęta decyzja o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania co do zasady odpowiada więc prawu, a wskazane powyżej uchybienia na tę ocenę nie mają wpływu. Tym samym podniesiony na rozprawie sądowej zarzut skarżącego uznać należy za chybiony. Nieuzasadnione są także zarzuty zawarte w samej skardze. W rzeczywistości nie odnoszą się one do zaskarżonej decyzji, lecz do czynności podejmowanych w dalszym postępowaniu. Podnoszone zaś okoliczności związane z przesłankami przyznania zasiłku okresowego z wyżej wskazanych względów nie mogły być przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.