II SA/Kr 239/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi J.R. i M.R. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 grudnia 2016 r., znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 23 marca 2016r. znak: [...] w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: u.p.b.) nakazał J. R. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 16,00 x 4,50 m posadowionego na działkach numer [...] i [...] w miejscowości [...]. Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie w wyniku oględzin z dnia [...] maja 2014 r. posadowienia przez inwestora J. R. bez pozwolenia na budowę na działce [...] i [...] budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach długość 16,00 m i szerokość 4,50 m wysokość do kalenicy 5,10 m. Budynek pokryty dachem dwuspadowym, krycie dachówką. Stwierdzono brak znaków granicznych w terenie. Inwestor nie skorzystał z prawa legalizacji w/w budynku. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. R. i J. R. zarzucając skierowanie decyzji do M. R., która jest współwłaścicielem działki nr [...] wraz z J. R. oraz Skarbu Państwa właściciela działki nr [...] i nie wskazanie dowodów na jakich organ się oparł, w tym nie wyznaczenia znaków granicznych na ww działkach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia 15 grudnia 2016r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o przeprowadzone dowody, w tym oględziny, ustalono iż budynek gospodarczy powstał w 2005-2006.Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 72 m2. W przedmiotowym stanie faktycznym wymagane było uzyskanie uprzednio pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. W zakresie zaś legalizacji podano, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy Tokarnia Nr XVIII/103/04 z dnia 11 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia obejmującego miejscowości Bogdanówka, Krzczonów, Skomielna Cz., Tokarnia, Więciorka i Zawadka (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 442, poz. 5083 z dn. 23.12.2014r.). działka o nr ewid. [...] została oznaczona symbolem 5.MU, dla którego podstawowe przeznaczenie to m.in. budynki gospodarcze i garaże. Natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne dla działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...] określono możliwość realizacji zieleni urządzonej, dojść pieszych, dojazdów nie wydzielonych w planie, ścieżek rowerowych, obiektów małej architektury, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015r. znak [...] organ I instancji nałożył na Inwestora J. R. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2015r. dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej (k. 80-82 akt PINB). Inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji, które mu przysługiwało. W przypadku niespełnienia przesłanek do legalizacji zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. organ obowiązkowo musi wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Adresatem obowiązku rozbiórki PINB zasadnie uczynił Inwestora J. R. Jak powszechnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na Inwestora posiadającego tytuł prawny obiektu budowlanego (sprawcy samowoli), który ma tytuł prawny do obiektu. Jak wynika z księgi wieczystej o nr [...] właścicielem działki o nr ewid. [...] w [...] są J. R. i M. R. Zatem Inwestor posiada tytuł prawny do przedmiotowego obiektu budowlanego. Natomiast własność działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...] należy do Skarbu Państwa, natomiast trwałym zarządcą przedmiotowej działki jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: RZGW). Jak wynika z pisma RZGW z dnia 10 lutego 2015r. znak: [...] powyższy podmiot nie był Inwestorem obiektu budowlanego ani nie wyrażał zgody na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego (k. 74 akt PINB). Reasumując, organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na Inwestora J. R. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podał, iż M. R. występowała w niniejszym postępowaniu od dnia zawiadomienia jej postanowieniem z dnia 25 listopada 2010r. znak: [...] przez organ I instancji o wszczęciu przedmiotowego postępowania. PINB doręczył jej także decyzję z dnia 23 marca 2016r. znak: [...] kończącą postępowanie przed organem I instancji, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru przez M. R. przedmiotowej decyzji organu I instancji (k. 97 akt PINB). Ponadto jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych z [...] maja 2014r. podpisanego przez J. R. bez zastrzeżeń roboty budowlane były prowadzone w latach 2005-2006, a ich Inwestorem był J. R., który jest współwłaścicielem działki o nr ewid. [...] w [...]. Natomiast właściciele pozostałych działek nie wyrażali zgody na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. R. i M. R. zarzucając naruszenie art. 52 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie za adresata decyzji jedynie J. R.; art. 77 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego; art. 6 K.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku niemożliwego do wykonania w dniu wydania decyzji oraz, którego realizacja stanowiłaby czyn zabroniony; art. 107 § 3 poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia prawnego decyzji. W konkluzji wniesiono o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji o nakazie rozbiórki obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, orzeczona wobec nieprzedłożenia przez inwestora wymaganej w procesie legalizacji dokumentacji, a kierowana właśnie do inwestora, w sytuacji kiedy częściowo obiekt posadowiony jest na działkach, które stanowią własność innych niż inwestor podmiotów. Zdaniem skarżącego nakaz rozbiórki powinien być kierowany nie tylko do niego, ale też właścicieli działek, na których bez ich zgody i wiedzy częściowo samowoli budowlanej się dopuścił. Stanowiska tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę Zgodnie z dyspozycją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.).- dalej ustawa, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust 3) W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4) Niespornym jest, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia dokumentów, od których uzależniona jest legalizacja obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, do przedłożenia których zobowiązał go organ I instancji postanowieniem z 21 kwietnia 2015 r. Determinowało to orzeczenie nakazu rozbiórki do obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie z regułą o której mowa w art. 48 ust 4 ustawy. W kwestii zarzutów skargi wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jest w sprawie niespornym, iż inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego jest skarżący J. R. Jak zasadnie wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08 (LEX nr 552842) pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15 wskazuje, iż przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane, jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Stanowisko podobne wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. II SA/Po 753/12. Przytoczone wyżej poglądy sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. W orzecznictwie obecna jest także taka wykładnia przepisu art. 52 (przytoczona w skardze) że nakaz rozbiórki nie może być kierowany do inwestora, który nie posiada prawa do nieruchomości na której samowola została zrealizowana. Jednakże orzeczenia te są wydawane na ogół w razie dokonania samowoli budowlanej nie na cudzym gruncie, ale na swoim i następnie zbyciem nieruchomości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r. II OSK 158/07) a zatem w stanach faktycznych odmiennych niż ten, który aktualnie jest przedmiotem rozpoznania sądu. W niniejszej sprawie właściciel jednej z działek, na której częściowo usytuowany jest przedmiotowy obiekt, nie wyrażał zgody, a nawet nie posiadał wiedzy, iż przedmiotowy obiekt został przez skarżącego realizowany częściowo na nieruchomości będącej jego własnością. Jak wyżej wskazano, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w przytoczonych orzeczeniach, że nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości na której samowoli dokonał, nie przysługuje – w niniejszej sprawie nie przysługuje tylko częściowo. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 p.b. nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego decyzję winien skierować do inwestora (jeżeli można ustalić kto jest inwestorem i istnieje możliwość kierowania do niego decyzji) w sytuacji, kiedy co prawda nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił (czy też jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest właścicielem części tego terenu) ale działał bez zgody, wiedzy, choćby aprobaty właścicielka terenu na którym samowola była zrealizowana. Jeżeli zatem organ ma możliwość ustalenia kto jest inwestorem samowoli budowlanej, w stosunku do niego powiem orzekać nakaż rozbiórki o ile brak możliwości legalizacji obiektu. Nakaz ten może być kierowany do innych podmiotów wymienianych w art. 52 ustawy jedynie wtedy, gdy nie jest możliwe ustalenia osoby inwestora, bądź aktualnie osoba ta nie istnieje (zmarła, utraciła podmiotowość prawną). Nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody - w sytuacji kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. Z procesem legalizacji, a przy braku możliwości legalizacji z rozbiórką obiektu, wiąże się wiele niedogodności i obciążeń dla osoby na którą nałożono obowiązki związane z tym procesem. Możliwość legalizacji obiektu realizowanego bez wymaganego pozwolenia uzależniona jest bowiem od uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jest zatem obciążeniem finansowym. Także orzeczony nakaz rozbiórki obiektu wiąże się z obciążeniami finansowymi lub osobistymi dla osoby zobowiązanej do wykonania tego nakazu, w razie zaś niewykonania obowiązku, ciężary te przechodzą na postępowanie egzekucyjne w administracji (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze). Brak uzasadnienia by ciężary te ponosiła osoba, która nie popełniła deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana, ani też nie godziła się by inna osoba (inwestor) na jej terenie samowolę budowlaną zrealizował. W sensie ekonomicznym zresztą, osoba taka to ofiara deliktu administracyjnego. Nie można też z pola widzenia tracić faktu, iż od początku postępowanie było prowadzone jedynie w stosunku do skarżącego jako inwestora. W tym postępowaniu nakaz rozbiórki nie mógł być kierowany w stosunku do żadnego innego podmiotu, gdyż nie do tych podmiotów kierowane były nakazy jakie w procesie legalizacji samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego kieruje do osoby zobowiązanej do likwidacji stanu tej samowoli. Nie ma prawnych możliwości, by nakaz rozbiórki kierować do podmiotu, który nie był wcześniej wzywany do przedłożenia dokumentów, które umożliwią dokonanie legalizacji obiektu. Kwestie poruszane w skardze a dotyczące aspektów cywilistycznych związanych z faktem posadowienia obiektu na gruncie, nie zasługują na uwzględnienie. Nakazy związane z prawem administracyjnym nie mogą być tamowane drugoplanowymi aspektami mającymi źródło w prawie cywilnym. Skarżący nie miał problemu z wejściem na teren nieruchomości nie należących do niego w czasie realizacji samowoli budowlanej, dlatego też nie powinien mieć problemu z wejściem na ten teren by samowolę budowlaną zlikwidować. Stanowiłoby to zresztą przywrócenie stanu poprzedniego w rozumieniu prawa cywilnego - a niewątpliwie podmiotom, których grunty zostały przez skarżącego częściowo zajęte bez możliwości korzystania z nich, roszczenie o takie świadczenie by przysługiwało. Z akt sprawy nie wynika też, by właściciele tych dwóch działek sprzeciwiali się rozbiórce. Rozbiórka ta w sposób oczywisty jest w ich interesie. Nie wynika też ze sprawy, by właściciele tych nieruchomości wyrażali chęć – o czym mowa w skardze – opierania o przedmiotowy obiekt, maszyn czy urządzeń gospodarczych by w ten sposób korzystać z samowolnie, na ich gruncie zrealizowanego obiektu budowlanego. Mając to na uwadze sąd na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.