II SA/Kr 2391/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. P. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] 2002 r., znak:[...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., znak :[...], z dnia [...] 2002 r., zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji: rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego oraz przebudowa istniejącego budynku gospodarczego na działce nr 1859/1 w S. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2003 roku, znak:[....], Burmistrz Miasta S. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie porozumienia z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] 1998 r. , po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał P. K. pozwolenie na budowę obejmujące: - pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 53,2 m2 na działce nr 1859/1 w S.; - pozwolenie na budowę budynku gospodarczego lokalizowanego w rejonie istniejącego budynku gospodarczego przewidzianego do rozbiórki na działce nr 1859/1 o powierzchni zabudowy 65,1 m2, powierzchni netto - 101,4 m2, kubaturze całkowitej- 368 m3; - pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przebudową sieci kanalizacyjnej i wodociągowej na działce nr 1859/1 o powierzchni zabudowy części rozbudowanej- 18,2 m2, powierzchni netto rozbudowy- 15,3 m2, kubaturze całkowitej części rozbudowanej- 83 m3. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 27/92 z dnia [...] 1992 r. poz. 294 z późniejszymi zmianami), z wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji Burmistrza miasta S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2002 r. znak: [...] utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2002 r., oraz z przepisami w tym techniczno budowlanymi. Kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1 - 3 prawa budowlanego. Organ I instancji wskazał również, że na działce nie znajduje się obiekt wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki. Inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinię innych organów. Od powyższej decyzji złożył odwołanie S. P. – właściciel nieruchomości sąsiedniej. Odwołujący wskazał, że działka inwestora, licząca zaledwie 386 m2 nie pozwala na lokalizację budynku gospodarczego piętrowego, który stanie się mieszkalnym, oraz rozbudowę budynku mieszkalnego o łącznej pow. 83,3 m2 , zwłaszcza że nie uwzględniono powierzchni istniejącego budynku mieszkalnego wynoszącej ok. 55 m2. Odwołujący podniósł też, że wokół projektowanej inwestycji znajdują się drewniane zabudowania gospodarcze i mieszkalne (także należące do niego), a w tak ciasnej zabudowie przepisy ochrony przeciwpożarowej nie będą zachowane. Przepisy te nie dopuszczają lokalizacji jednego obiektu w sąsiedztwie innego, o konstrukcji drewnianej, i to w odległości zaledwie 1,6 m. Odwołujący wyraził wątpliwość czy projektowana inwestycja zgodna jest z przepisami sanitarnymi. Decyzją z dnia [...] 2003 roku (znak[...]) Wojewoda działając w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał co następuje: Ponieważ pomiędzy decyzją o wzizt z dnia 17 kwietnia 2002 r., a decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 7 lutego 2003 r. zachodziła niezgodność "w zakresie nazewnictwa, określającego rodzaj robót budowlanych (przebudowa nie jest tożsama z budową)", inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] 2003 roku, znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa budynku gospodarczego na działce nr 1859/1. W/w decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] 2003 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2003 r., znak:[...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja zarówno rozbudowy budynku mieszkalnego, jak i nowego budynku gospodarczego jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15 z 1999 r., poz. 140), które obowiązywało w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. Organ II instancji wskazał również, że założenia projektowe nie pogarszają stanu zagospodarowania działki nr 1860, a wręcz je poprawiają. Natomiast zdecydowanie poprawią się warunki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, zarówno na działce nr 1859/1, jak i na działce nr 1860. Zgodność projektowanych obiektów z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została potwierdzona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, który uzgodnił projekt w tym zakresie, wydając opinię zawierającą analizę tego zagadnienia z uwagami dotyczącymi realizacji przedmiotowych obiektów, do których inwestor jest zobowiązany się dostosować. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie stwierdził uchybień w zakresie przepisów sanitarnych. Odnosząc się do zarzutów, dotyczących prawidłowego zagęszczenia zabudowy na działce nr 1859/1, stwierdził, że inwestor dysponuje ostatecznymi decyzjami o wzizt, które nie określają intensywności zabudowy przedmiotowej działki i w pełni akceptują proponowaną inwestycję. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że zagęszczenie zabudowy jest za duże. Nadto organ odwoławczy wskazał, że istniejący, rozbudowywany budynek mieszkalny zlokalizowany jest na działce nr 1859/2, a nie na działce inwestora, na której zlokalizowano jedynie dobudowę. Organ II instancji nadmienił również, że nie ma podstaw do podważania funkcji projektowanych obiektów, a domniemanie odwołującego się co do przyszłego sposobu użytkowania obiektu nie może być przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy poza tym wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył projekt budowlany przedmiotowej inwestycji wraz z wymaganymi dokumentami, dokument poświadczający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną dla przedmiotowej inwestycji. Projekt budowlany spełnia wymagania, określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jego zakres dostosowany jest do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, czym wypełnia wymagania art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Budowlane. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. P., który zarzucił naruszenie przepisów budowlanych oraz błąd w ustaleniach faktycznych, które miały istotny wpływ na treść decyzji. Skarżący podniósł, że bezspornym jest fakt, iż wydano pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, który nie jest budynkiem gospodarczym lecz budynkiem mieszkalnym posiadającym kondygnację, balkony, otwory okienne. Sprzeczność pomiędzy pozwoleniem a projektem jest dostrzegalna "gołym okiem". Nadto S. P. wskazał, że projekt budowlany w swoim założeniu, zakłada zbliżenie się do jego działki nr 1860, na odległość 1,60 m bez jego zgody, a stosownie do przepisów prawa budowlanego odstęp powinien wynosić co najmniej 3 m jeżeli nie planuje się otworów, a jeśli takowe są, to odstęp powinien wynosić 4 m od granicy. Skarżący zarzucił również, że projektowana budowla jest dużo wyższa od poprzedniej, w związku z czym nastąpi zacienienie jego domu, który od strony południowej posiada otwór okienny. Na okoliczność zacienienia nie została opracowana odpowiednia ekspertyza i nie ma jej w aktach sprawy. Wskazał również skarżący, że lokalizacja planowanego obiektu poprzez jego zbliżenie do jego zabudowy zagraża bezpieczeństwu pożarowemu, bowiem dom skarżącego i budynki gospodarcze są konstrukcji drewnianej. Rozbudowa zaś domu mieszkalnego poprzez dobudowę części o powierzchni 18,2 m2 powoduje znaczne zagęszczenie, co również jest sprzeczne z przepisami prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Nadto podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż inwestor spełnił wszelkie wymogi wskazane w przepisach. Nie zostało również wykazane, aby zaskarżone decyzje naruszały warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. Zatwierdzony projekt nie jest sprzeczny z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a jego zakres dostosowany jest do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew odmiennym sugestiom skarżącego zatwierdzony projekt budynku gospodarczego opracowany został zgodnie z warunkami określonymi w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego i zawiera wszystkie prawem określone elementy. W toku postępowania sądowego ustalono, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] 2006 r. (sygn. [...]) uchylone zostały: decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku mieszkalnego i przebudowy budynku gospodarczego na działce nr 1859/1 w S. i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji, nieprawomocnym zaś wyrokiem z dnia [...] 2007 r. (sygn. [...])uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie z kilku powodów. Dla postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie jest okolicznością obojętną to, kiedy zostaje przez inwestora przedłożona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym wdacie zaskarżonej decyzji) obowiązkiem inwestora jest dołączenie tej decyzji do wniosku o pozwolenie na budowę. Proces inwestycyjny , zgodnie z wolą ustawodawcy, podzielony został na kilka etapów. W pierwszej kolejności ustalane są warunki dla zamierzonej inwestycji, potem zatwierdzany jest projekt, a następnie inwestycja jest faktycznie realizowana. Wszystkie wymienione trzy etapy procedury dotyczyć muszą tej samej inwestycji: nie jest dopuszczalne zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji innej niż ta, która była przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków i nie jest dopuszczalna realizacja inwestycji innej niż tej, która objęta została pozwoleniem. Dlatego ocena zgodności przedłożonego projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi niezwykle istotny element postępowania w sprawie zatwierdzenia tego projektu. Skoro zaś wniosek i projekt budowlany sporządzone zostały w oparciu o tę decyzję o ustaleniu wzizt, która została dołączona do wniosku, to właśnie ta, a nie inna decyzja stanowić może dla organu, ale także i dla stron podstawę dla powyższej oceny. Wynik oceny dokonanej przez organ I instancji, ujawniany w decyzji kończącej postępowanie, podlega kontroli stron. Ze względu więc na istotę sprawy o pozwolenie na budowę, jak i na konieczność zapewnienia stronom ich uprawnień procesowych, oraz na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego za niedopuszczalne uznać należy działanie organu odwoławczego polegające na zaakceptowaniu decyzji organu I instancji, ale w związku z przyjęciem do oceny innego wzorca w postaci innej, nowej decyzji o wzizt, przedłożonej przez inwestora już w toku postępowania odwoławczego. Zauważyć przy tym należy, że złożony przez inwestora w dniu [...] 2002 r. (a datowany na dzień [...]2002 r.) wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył przebudowy budynku gospodarczego, a znajdujący się pod tekstem tego wniosku dopisek "wraz z rozbiórką starego budynku gospodarczego" wyraźnie pochodzi z innej ręki. Praktyka modyfikowania wniosku wszczynającego postępowanie bez ujawniania daty i autora zmiany jest naganna i sprzeczna z prawem. Data zmiany żądania może mieć wszak istotne znaczenie, zwłaszcza w razie zmiany przepisów w toku postępowania. W każdym zaś razie w przedłożonych aktach nie ma wniosku inwestora z dnia [...] 2002 r., w którym żądanie byłoby wyraźnie określone jako pozwolenie na budowę budynku gospodarczego. Już z tego powodu zaskarżona decyzja, zwłaszcza w części obejmującej "budynek gospodarczy" (którego dotyczyła dołączona do wniosku decyzji ustalająca warunki dla jego przebudowy, jak i złożona w toku postępowania odwoławczego decyzja ustalająca warunki dla budowy), nie może być uznana za zgodną z prawem. Pozwolenie na budowę w sprawie niniejszej wydane było przez organ I instancji w całości, a przez organ odwoławczy w części dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego, w oparciu o postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2002 r., uchylonej następnie prawomocnym wyrokiem Sądu. W warunkach określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 kpa stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. To z kolei przesądza o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji także i w części obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego. Wreszcie też nie można nie przyznać racji skarżącemu w kwestii rzeczywistego charakteru zamierzonej inwestycji. Wbrew temu, co zdaje się sądzić organ, o tym jaki obiekt został zaprojektowany i objęty wnioskiem o pozwolenie, nie decyduje tylko jego nazwa nadana przez inwestora. Organ nie może bezkrytycznie akceptować w tym zakresie wniosku, musi przecież samodzielnie ocenić, czy projekt jest projektem tego obiektu, dla którego ustalono warunki. To zatem organ musi , po odpowiedniej analizie, udzielić odpowiedzi na pytanie, czy budynek 2 – kondygnacyjny, z balkonami, wyposażony we wszystkie instalacje , jest budynkiem gospodarczym. Takiej, własnej analizy, nawiązującej do szczegółowych rozwiązań projektowych, organy nie przeprowadziły. Z uzasadnień decyzji nie wynika też, aby organy poddały analizie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, które mogłyby być w takiej sytuacji pomocne. Przy braku w aktach postępowania tekstu planu lakoniczne stwierdzenie, że inwestycja zgodna jest z zapisami planu niczego w tej kwestii nie wyjaśnia. Dopiero porównanie przedłożonego projektu do wszystkich przepisów planu dotyczących objętego decyzją terenu /także przepisów części ogólnej i także tych regulujących np. linie zabudowy/ mogłoby stanowić przyczynek do prawidłowej oceny zgodności zaprojektowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, 1b i 1c, oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w wyroku.