II SA/Kr 2401/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bronisławy P. i Stanisława P. na decyzję Wojewody N. z dnia 29 września 1998 r., (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - skargę oddala. Decyzją z dnia 10.07.1998 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w N.-T., działając na podstawie art. 61 par. 1 ust. 1 Kpa - po rozpatrzeniu wniosku Bronisławy P. i Stanisława P. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzenia i wydania decyzji o jego rozbiórce. W uzasadnieniu podniesiono, że Józef S. wybudował ogrodzenie na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 4.09.1997 r. W czasie realizacji obiektu inwestor odstąpił od warunków pozwolenia w ten sposób, że w miejsce projektowanej bramy wjazdowej wykonane zostały sztachety, natomiast brama wjazdowa usytuowana została na dz.ewid. 9460/6, co nie jest istotnym odstępstwem od decyzji. Odwołanie Bronisławy P. i Stanisława P. nie zostało uwzględnione i Wojewoda N. decyzją z dnia 29.09.1998 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, co następuje: 1/ decyzją z dnia 4.09.1997 r. Wójta Gminy L. zezwolił Józefowi S. na budowę ogrodzenia stałego dz.ewid. 9460/6 w T. Ogrodzenie obejmuje odcinek od strony drogi wojewódzkiej nr 25204 oraz drogi dojazdowej nr 9426, która nie jest drogą publiczną i dlatego realizacja ogrodzenia od tej drogi nie wymagała pozwolenia na budowę. Realizując ogrodzenie od strony dz.ewid. 9426 inwestor nie wykonał bramy wjazdowej w granicy z tą działką a bramę przesunął na własną dz.ewid. 9460/6 na której posiada zabudowania. 2/ zgodnie z art. 29 i art. 30 Prawa Budowlanego budowa ogrodzenia na własnej działce nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i dlatego słusznie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, 3/ ponadto podniesiono, że odwołujący się nie graniczą z posesją Józefa S., jak również nie są właścicielami działek do których prowadzi droga dojazdowa nr 9426 - nie mają żadnego interesu prawnego w sprawie budowy przedmiotowego ogrodzenia. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli Bronisława P. oraz Stanisław P. i wnieśli o jej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - uchylenie. W uzasadnieniu podnieśli, że nieprawdziwe jest twierdzenie, że brama ogrodzenia znajduje się na dz.ewid. 9460/6. Brama znajduje się - jak ma to wynikać z przedłożonej opinii geodezyjnej - na dz.ewid. 9426 - stanowiącej własność Gminy L. Dz.ewid. 9426 stanowi dojazd do wielu nieruchomości, a postawienie ogrodzenia pozbawiło dostępu do kilku działek. Zarzucili także, iż wbrew twierdzeniom uzasadnienia, ich nieruchomości graniczą z dz.ewid. 9460/6 i do swoich dojeżdżają dz.ewid. 9426 a następnie przez dz.ewid. 9460/6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda N. wniósł o jej oddalenie swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu, dodatkowo podnosząc, że powstały spór, dotyczy przebiegu drogi i prawa korzystania z niej, ma więc charakter cywilnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Trafnie w odpowiedzi na skargę podniesiono, że w sprawie chodzi o spór natury cywilnoprawnej, który nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Istota sprawy wynika wyraźnie z pisma skarżących z dnia 27.04.1998 r., skierowanego do Urzędu Rejonowego w N.-T. W piśmie tym wprost się mówi, że chodzi o budowę ogrodzenia zagradzającego dostęp do nieruchomości skarżących. Z przedłożonych przez inwestora odpisów wyroków Sądu Rejonowego w N.-T. i Sądu Okręgowego w N.-S. - może wynikać, że sprawa była już przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi. Przedmiotem postępowania administracyjnego może być sprawa administracyjna, a taką sprawą jest przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tymczasem w sprawie niniejszej, skarżący dążąc do rozbiórki ogrodzenia, chcą zapewnić ochronę swego interesu faktycznego /dojazdu/. Zgodnie z art. 61 par. 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania jest strona, za którą zgodnie z art. 28 Kpa uznaje się każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status zatem strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracyjny lub sąd, ale z przepisów prawa materialnego. Cechą immanentną interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa, jest to, że znajduje on podstawę w przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, uznawany również w nauce prawa, iż podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo /interes prawny/ lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Również z treści skargi wynika, że skarżący chcąc wszcząć postępowanie administracyjne dążą do zapewnienia sobie dostępu do swoich nieruchomości. Kwestia dostępu do nieruchomości, jest przedmiotem regulacji prawa cywilnego i na tej drodze skarżący mogą dochodzić swego roszczenia /np. ustanowienia służebności/, nie mogą tego natomiast czynić na drodze postępowania administracyjnego. Można także na marginesie podnieść, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało na podstawie pozwolenia na budowę, a stwierdzone odstępstwo - jak to podniósł organ I instancji - nie jest istotnym odstępstwem, uzasadniającym zastosowanie w sprawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm. - obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/. Osobnym problemem jest kwestia w jakiej formie winno nastąpić stwierdzenie przez organ, że osoba domagająca się wszczęcia postępowania, nie ma atrybutu strony /art. 61 par. 1 Kpa w związku z art. 28 Kpa/. W sprawie niniejszej orzekające organy stanęły na stanowisku, że winno to nastąpić w formie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Obowiązujące przepisy nie przewidują w sprawach wszczynanych na wniosek strony wydawania odrębnych aktów orzekających o wszczęciu postępowania administracyjnego. Postępowanie uważa się za wszczęte w dniu doręczenia żądania organowi administracji /art. 61 par. 3 Kpa/. W żadnym przepisie nie przewidziano wydawania decyzji odmawiających wszczęcia postępowania, pomijając przepis art. 157 par. 3 Kpa, dotyczący postępowania w sprawie nieważności decyzji. Tak więc skoro organ I instancji decyzją odmówił wszczęcia postępowania obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne, które jak wskazano nie powinno się w ogóle toczyć. Nie mniej jednak, skuteczną podstawą skargi, może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania /art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Nie można przyjąć aby w sprawie niniejszej, można mówić o takiej sytuacji, odmowa wszczęcia postępowania ma takie same skutki jak umorzenie postępowania. Tak więc, skoro dokonana kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w takim stopniu aby należało ja uchylić, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.