II SA/Kr 2403/02

Sygn. akt II SA/Kr 2403/ 02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 marca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2004r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2002r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.S. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] zł (słownie: [...]zł). Sygn. akt II SA/Kr 2403/ UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie A.S. postanowieniem z dnia 25 czerwca 2002r. [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] 2002r. orzekającej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Postanowienie oparto na przepisie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm. ) oraz art. 134 kpa. W uzasadnieniu postanowienia wskazano następujące przesłanki faktyczne i motywy prawne. Na wniosek A.D. – właścicielki nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...], wszczęte zostało przez Wójta Gminy postanowieniem z dnia [...] 2001r. postępowanie o rozgraniczenie tej nieruchomości z działką Nr [...] własności A.S. Decyzją z dnia [...] 2002r. znak [...]Wójt Gminy na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ) oraz art. 105 kpa, umorzył postępowanie rozgraniczeniowe między działkami [...] i [...] położonymi w M.i orzekł o przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że strony nie wyraziły zgody na okazaną według dokumentacji geodezyjnej granicę, ani też nie doszło do zawarcia ugody przed geodetą, co uzasadniło rozstrzygnięcie. Stosownie do zwartego w decyzji pouczenia, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła uczestniczka A.S., podnosząc, że geodeta ograniczył się do sporządzenia projektu ugody, a nie dokonywał czynności mierniczych i już z tej przyczyny nie mogło dojść do wyrażenia zgody na wskazane granice lub do zawarcia ugody. Podejmując postanowienie oparte na przepisie art. 134 kpa, którego przedmiotem było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na jednoznaczną zdaniem Kolegium treść przepisu art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że "organ administracji państwowej w okolicznościach określonych w ust. 1 tegoż artykułu, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi ( nie zamieszczając w decyzji pouczenia o środkach odwoławczych)". Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, że przepis art. 34 ust. 2 w zw z ust. 1 stanowi – podobnie jak w art. 33 ust. 3 – regulację szczególną, względem zasad ogólnych wynikających z art. 127 kpa. Przekazanie sprawy sądowi w trybie art. 34 ust. 2, tak jak zgłoszenie żądania przekazania w trybie art. 33 ust. 3 ustawy, kończy postępowanie administracyjne, a sprawa wchodzi w etap postępowania sądowego. W powyższej sytuacji Kolegium uznało, że umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyłącza dopuszczalność odwołania, a na poparcie swego stanowiska przywołano w uzasadnieniu tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.03.1993r. SA/ Lu 1365/ 92. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła A.S. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, zarzucono organowi odwoławczemu "pobieżne potraktowanie sprawy", opisując przebieg postępowania przed organem I instancji. Na rozprawie w dniu [...] 2004r. skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Udział w postępowaniu sądowo administracyjnym z powołaniem na przepis art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,poz. 368 ze zm.) zgłosiła A.D., wnosząc o oddalenie skargi i zarzucając, iż odwołanie złożono w wyniku błędnego pouczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, przed dniem 1 stycznia 2004. Zgodnie z przepisem art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), a stosownie do przepisu art. 134§ 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( ustawa o p.s.a ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle kontroli zaskarżonego postanowienia na płaszczyźnie jego zgodności z prawem, skarga jest uzasadniona. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.)- zwanej dalej ustawą – przewiduje, że wójt ( burmistrz, prezydent miasta ), wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, przy czym według ust. 2 tego artykułu wydanie decyzji poprzedza m.in. dokonanie przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w sposób określony pkt 1 tego przepisu. Taka regulacja wskazuje, że ustalenie granicy (rozgraniczenie) w postępowaniu administracyjnym następuje albo w drodze ugody, mającej moc ugody sądowej ( art. 31 ust. 4 ), albo też w drodze decyzji administracyjnej. Podstawę ustalenia w decyzji administracyjnej przebiegu granicy stanowią: albo zgodne oświadczenie stron, a w jego braku, zebrane dowody. Kwestionowanie decyzji wójta ( burmistrza, prezydenta miasta), opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy, a więc rozstrzygającej merytorycznie o rozgraniczeniu, może nastąpić tylko w trybie przewidzianym art. 33 ust. 3 ustawy, w myśl którego strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. W świetle powyższej regulacji, decyzja wójta oparta na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy ma z mocy tego przepisu w zw. z ust. 3 charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16§ 1 kpa, tj. takiej od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja taka załatwia sprawę merytorycznie. Odmienny charakter - wbrew stanowisku przyjętemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu - ma decyzja wójta ( burmistrza, prezydenta miasta), oparta na przepisie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, której przedmiotem jest umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Przepis art. 34 ust. 1 stanowi, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Wzajemna relacja przepisów art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 wskazuje, że wydanie w oparciu o przepis art. 34 ust. 2 ustawy decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy z urzędu sądowi, nie jest poddane uznaniu organu, lecz określone przesłankami stanowiącymi podstawę dla takiej decyzji. Stanowi je ustalenie, iż nie tylko, że nie doszło do ugody, ale także, że nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie rozgraniczenia, gdyż przebiegu granicy nie można ustalić ani na podstawie zgodnego oświadczenia stron, ani na podstawie zebranych dowodów. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego ma charakter procesowy i w istocie oznacza, iż zdaniem organu brak jest przesłanek do wydania w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przed tym organem decyzji merytorycznej – załatwiającej sprawę. Przyjęcie zatem, iż rozstrzygnięcie to nie podlega kontroli instancyjnej, stanowi odstępstwo ( tak jak czyni to art. 33 ust. 1 i 3 ) od zasady dwuinstancyjnego modelu postępowania administracyjnego, a zarazem usuwa spod kontroli organów administracji publicznej wyższego stopnia ocenę sposobu wykonywania nałożonych przez ustawę na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązków w ramach gromadzenia i przesłanek oceny materiału dowodowego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach 5 sędziów z dnia 19.05.2003r. OPK 31/ 02 ( ONSA 2003/ 4/ 122) i OPK 32/ 02 (ONSA 2003/ 4/ 123), odpowiadając zresztą na pytania prawne innego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął stanowisko, że od decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm. ), umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prawne, wyrażone w uzasadnieniu powyższych uchwał. Należy podkreślić, iż takie samo stanowisko prezentował już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, a m.in. Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2002r. sygn. akt IISA/ Kr 486/ 99 ( niepubl. ), przyjmując iż przedmiotem kontroli instancyjnej decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, jest spełnienie przewidzianych art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 przesłanek do jej wydania, a zatem kontrola czy istotnie nie mogło w postępowaniu administracyjnym nastąpić ustalenie przebiegu granicy. Przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu odmienna argumentacja, odwołująca się do wyroku NSA z dnia 26.03.1993r. SA/ Lu 1365/ 92, pomija, że odstępstwo od dwuinstancyjnego modelu postępowania administracyjnego, jako zasady konstytucyjnej ( art. 78 Konstytucji RP ) musi być wyraźne oraz jednoznaczne, nie jest przekonująca. W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie przyjmujące, iż odwołanie od decyzji organu I instancji było niedopuszczalne, zapadło z naruszeniem przepisu art. 134 kpa, w zw. z art. 127§ 1 i 2 kpa oraz w zw. z art. 34 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z tych względów orzeczono jak w punkcie I-szym wyroku na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. N 153, poz. 1270 ). Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, a zatem brak było podstaw do orzeczenia, o którym mowa w art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 220.