II SA/Kr 241/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi S.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 października 2011 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie II. uchyla postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 października 2011 r., znak: [...] Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] nakazano S.B. "rozbiórkę, na własny koszt samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 5.00 m x 4.00 m na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości L. , gmina M". Decyzję tę doręczono stronie w dniu 11 marca 2010 r. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania S.B. wniosła osobiście w dniu 22 czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Następnie postanowieniem z dnia 11 października 2011 r. znak. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że odwołanie S.B. od decyzji PINB w L. z dnia 23 lutego 2010 r. znak. [...] , nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 5,00m x 4,00m na działce nr [...] położonej w L. - zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu podano, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że zaskarżona decyzja została odebrana osobiście w dniu 11 marca 2010 r. przez S.B. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji). Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym pouczono w treści zaskarżonej decyzji. W dniu 22 czerwca 2011 r. na dziennik podawczy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. zostało złożone osobiście pismo stanowiące odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 lutego 2010 r. znak: [...] W świetle powyższego stwierdzono, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu do jego złożenia, gdyż jego koniec nastąpił zgodnie z art. 57 K.p.a. z upływem dnia 25 marca 2010 r. (czwartek). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślono, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.B. podając, że nie zgadza się z zaskarżonym postawieniem wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji rozbiórkowej. Skarżąca wskazała, że jest osobą schorowaną, cierpi na chorobę serca, astmę oskrzelową i choroby płuc. Dodatkowo miała problemy mieszkaniowe, gdyż w tym czasie właściciel kamienicy, w której mieszka prowadził przeciwko niej postępowanie eksmisyjne. Wniosło o możliwość legalizacji i nie nakazywanie jego rozbiórki budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Organ podniósł, że w jego ocenie brak było podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania, gdyż nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyjęcie braku winy skarżącej w niedochowaniu terminu, zatem wniesienie odwołania z kilkunastomiesięcznym opóźnieniem skutkowało koniecznością wydania przez organ zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Instytucja przywrócenia terminu uregulowana została w art. 58-59 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1-3 K.p.a. i art. 59 § 2 K.p.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do organu administracji właściwego do rozpoznania odwołania, przy zachowaniu następujących warunków: a) braku upływu okresu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu do dnia złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 K.p.a.); b uprawdopodobnienia we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności wskazującej na brak winy strony w uchybieniu terminu (art. 57 § 1 K.p.a.); d) dokonaniu – równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu - czynności, której strona nie dokonała w terminie (art. 58 § 2 K.p.a.). W tej sprawie strona skarżąca składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania winna spełnić wszystkie warunki opisane powyżej w punktach a-c. Niewątpliwie dopuszczalne było złożenie wniosku o przywrócenie terminu przez stronę skarżącą z powodu negatywnych skutków, jakie uchybienie tego terminu powodowało dla S.B. , a to dlatego, że w tej sprawie odwołanie zostało wniesione po terminie, a więc w przypadku ustalenia tej okoliczności nie podlegałoby ono merytorycznego rozpoznaniu. Strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym złożyła odwołanie w dniu 22 czerwca 2011 r. od decyzji organu I. instancji z dnia 23 lutego 2010 r., przy czym wobec niejasności sformułowania dotyczącego także złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ II. instancji podjął trafne działania celem wyjaśnienia tej okoliczności ustalając zarazem, że to odwołanie zawiera także wniosek o przywrócenie terminu. Należy więc uznać, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony także 22 czerwca 2011 r. Skarga została wniesiona na postanowienie z dnia 11 października 2011 r. stwierdzające - zgodnie z art. 134 K.p.a. - wniesienie przez skarżącą odwołania po terminie. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tym samym w tej sprawie Sąd uznał za zasadne w tej sprawie objąć swoją kognicją także i postanowienie z dnia 10 października 2011 r., którym odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. To bowiem postanowienie z dnia 10 października 2011 r. stanowi istotę rozstrzygnięcia tej sprawy, dotyczącej jedynie uznania, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony. W tej sprawie Sąd nie może dokonać merytorycznej oceny samej sprawy związane z nakazem rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...] w L. Niewątpliwie instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie w przypadku, gdy strona w sposób przekonujący zaprezentuje argumentację uprawdopodobniającą brak swojej winy w niedochowaniu terminu, a przy tym wskaże, że niezależna od niej przyczyna niedochowania terminu istniała przez cały czas aż do wniesienia prośby o przywrócenie terminu. Oceny zaistnienia tych przesłanek dokonuje organ odwoławczy. W tej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że skarżąca odebrała decyzję 11 marca 2010 r., a odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu wniosła 22 czerwca 2011 r. Organ ten wskazał także, że problemy zdrowotne, na które powołuje się skarżącą nie są wystarczające do przywrócenia terminu, tak jak i problemy związane z opuszczeniem mieszkania przez skarżącą w prywatnej kamienicy. Problemy zdrowotne lub inne problemy osobiste nie wyłączyły możliwości działania skarżącej przez pełnomocnika, a takiego skarżąca nie ustanowiła. Dalej organ administracyjny wskazał, że powołane przez skarżącą powody braku dochowania terminu do wniesienia odwołania nie są przeszkodami nie dającymi się przezwyciężyć, a tym samym było niecelowym wzywanie samej skarżącej do przedkładania zaświadczeń lekarskich, a to w związku z upływem około 1,5 roku od uchybienia terminu. Niecelowym było także wzywanie skarżącej do wykazania zachowania 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu przyjęte przez organ odwoławczy ustalenia są przedwczesne. W przypadku złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Oznacza to nie tylko stosowanie art. 57-60 K.p.a., ale także stosowanie zasad ogólnych K.p.a., a tym między innymi zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 K.p.a.) oraz zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.). Stosowanie tych zasad na gruncie tej sprawy oznaczało obowiązek organu ustalenia istotnych okoliczności, w tym ustalenia przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia odwołania i kiedy te przyczyny ustały, a także ustalenia zachowania 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu liczonego od daty ustania przyczyny uchybienia terminu. Także i w takiej jak ta sprawie, organ administracji winien dążyć do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i to niezależnie od tego, czy taki stan faktyczny byłby korzystny, czy też niekorzystny dla strony. Tym samym zaniechanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalania terminów ustania przyczyn choroby skarżącej, wpływu tej choroby na możliwość podejmowania czynności, jak również innych okoliczności skarżącej ("wyrzucenia z kamienicy") stanowi istotne zaniechanie w ustalaniu rzeczywistego stanu faktycznego. Wprawdzie to sama strona we wniosku o przywrócenie terminu powinna podać okoliczności uzasadniające prawdopodobieństwo uchybienia terminu bez jej winy, ale w okolicznościach danej sprawy może okazać się niezbędne współdziałanie w tym zakresie ze stroną samego organu. W szczególności takie współdziałanie może polegać na domaganiu się od strony złożenia dokumentów potwierdzających podnoszone przez nią okoliczności, jak np. choroba czy też dokumentów dotyczących opuszczenia mieszkania i związanych z tym postępowań sądowych. Organ winien także mieć na uwadze i to, że zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji czuwają na tym, aby strony i uczestnicy nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym zakresie udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Mając na uwadze wynikającą z akt sprawy pewną nieporadność skarżącej w toczącym się postępowaniu, obowiązkiem Wojewódzkiego Inspektora było w tej sprawie wyraźne poinformowanie S.B. tak o treści art. 57 K.p.a., jak i dodatkowo wskazanie, jakie to przykładowo dokumenty może skarżąca przedłożyć celem uprawdopodobnienia uchybienia terminu bez jej winy. Przyjęta przy tym przez organ wykładnia instytucji przywracania terminu, zgodnie z którą przywrócenie terminu jest możliwe tylko wtedy, gdy zaistniała przeszkoda nie dająca się usunąć, nie jest poglądem błędnym, ale jego stosowanie zawsze musi uwzględniać stan faktyczny każdej sprawy. Także i w tym sprawie należało uwzględnić i wiek skarżącej, i jej zaangażowanie w proces legalizacji samowoli budowlanej i jej choroby. Nie ma jednolitej definicji "przeszkody nie dającej się usunąć". W ocenie Sądu nie można przyjmować i takiego stanowiska, że skoro była możliwość ustanowienia przez skarżącą pełnomocnika, to mogła skarżąca takiego pełnomocnika ustanowić. Przede wszystkim organ nie ustalił, czy rzeczywiście skarżąca mogła ustanowić pełnomocnika i nie chodzi tutaj o techniczną możliwość podpisania pełnomocnictwa, tylko o to, czy ktokolwiek np. z rodziny skarżącej mieszkający z nią wspólnie mógł być takim pełnomocnikiem. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił tak postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2011 r. znak [...] oraz postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 października 2011 r. znak [...] . Postanowienia te są bowiem ze sobą powiązane w ten sposób, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu stało się podstawą do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia te zostały oparte są one na częściowo zgromadzonym materiale dowodowym. Takie uchybienie stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie i przyczyn uchybienia terminu, i czasu trwania tych przyczyn i zachowania 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza zaś art. 7 K.p.a., art. 9, art. 58 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien – przy współpracy ze skarżącą - w szczególności ustalić, jakie były przyczyny nie dochowania terminu do wniesienia odwołania i kiedy one ustały oraz czy zachowano termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W tym celu może okazać się niezbędne wyjaśnienie stronie skarżącej obowiązujących w tym zakresie przepisów.