II SA/Kr 241/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 grudnia 2015 r. znak: [....] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [....] z dnia 16 marca 2015 r., znak: [....] , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.) w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego do decyzji pozwolenia na budowę z dnia 25- października 1991 r. znak: [....] Burmistrza Miasta i Gminy N. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [....] w S. przez inwestora W.U. i E.U. , nałożył na nich obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [....] w S. wraz z planem zagospodarowania działki (4 egzemplarze) uwzględniającego zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy w/w budowie w terminie do 3 miesięcy oraz wykonania określonych robót w zakresie zagospodarowania działki nr [....] w S. dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oraz przepisami poprzez ułożenie korytek betonowych, odprowadzających wody powierzchniowe do niższej części działki Inwestora zgodnie z rysunkiem K -01 zawartym w ekspertyzie technicznej wykonanej przez J.B. z maja 2014 r dla całkowitego zagospodarowania wód opadowych na działce inwestora i całkowitym wykluczeniu spływania wód na niżej położone działki (dodatkowe zabezpieczenia) w czasie gwałtownych opadów). Odwołanie od tej decyzji złożyli W.U. i E.U. oraz B.P. W.U. i E.U. podnieśli, iż nie stać ich na wykonanie nałożonego obowiązku, a nadto szereg nakazanych wcześniej działań wykonali, co związane było z dużymi kosztami. B.P. zarzuciła naruszenie art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 kpa oraz 75 § 1 zd. 1 kpa poprzez dopuszczenie dowodu z ekspertyzy J.B. , będącego kuzynem E.U. , art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów w postaci oględzin działki numer [....] , zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron tego postępowania w tym B.P. oraz M.P. na okoliczności sygnalizowane przy piśmie z [....] 2014 r., mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej, art. 84 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa i stosunków wodnych na okoliczność tego jaka powinna być głębokość korytek betonowych zalecanych do ułożenia wzdłuż granicy działki nr [....] , art. 7, art. 77 i art. 8,11 i 12 kpa poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] z dnia 22 grudnia 2015r. znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ jest związany oceną prawną oraz wskazaniami orzekającego w sprawie WSA w Krakowie z wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 963/12. Treść uzasadnienia w/w wyroku stanowi w niniejszej sprawie kluczową rolę w kwestii oceny zasadności skarżonej decyzji PINB, której materialnoprawną podstawą jest art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Zasadnym wobec wskazań wyroku jest nałożenie na inwestorów – E.U. i W.U. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na dz. nr ew. [....] w m. S. , uwzględniającego zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W/w obowiązek nakładany jest bowiem w sytuacji, określonej w przywołanym wyżej art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. - kiedy Inwestor w sposób istotny odstępuje od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W świetle art. 36a ust. 5 u.p.b., istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego są ustalenia oraz wyciągnięte wnioski i oceny sformułowane przez organy administracyjne [zawarte w decyzji MWINB nr [....] z dnia 25 kwietnia 2012 r., znak: [....] i PINB nr [....] z dnia 23 sierpnia 2011 r., znak: [....] przyp. MWINB], a także wynikające z oceny Sądu wyrażoną w wyroku WSA w Krakowie z 27.10.2010r., sygn. akt II SA/Kr 478/10). WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 963/12 wprost stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego oprócz nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, winny wyraźnie i jednoznacznie określić, jakie roboty budowlane i w jakim terminie należy wykonać, aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Interpretacja wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 963/12 wskazuje, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. winien być podstawą nałożenia na Inwestorów zarówno obowiązku sporządzenia przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz, jak stanowi druga część w/w przepisu prawa: oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym w/w roboty powinny być dokładnie określone. Organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [....] z dnia 12 lipca 2013 r., znak: [....] nałożył na E.U. i W.U. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego na dz. Nr [....] w S. wskazującej zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy w/w budowie oraz uwzględniającej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia istniejącego obiektu i zagospodarowania do stanu zgodnego z prawem, utrzymanym następnie w mocy postanowieniu MWINB w K. z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [....] znak: [....] . W/w ekspertyza zalega na kartach nr [....] akt PINB. W niniejszej sprawie została również przeprowadzona w dnia [....] 2011 r. szczegółowa kontrola na działce nr [....] w m. S. (akta PINB, k. nr 488-491). Zdaniem MWINB w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy i pozwalający na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia zgromadził i ocenił materiał dowodowy, zgodnie z którym stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie koniecznym jest ułożenie korytek betonowych, odprowadzających wody powierzchniowe do niższej części działki Inwestora zgodnie z rysunkiem K -01 zawartym w ekspertyzie technicznej wykonanej przez J.B. z maja 2014r dla całkowitego zagospodarowania wód opadowych na działce Inwestora i całkowitym wykluczeniu spływania wód na niżej położone działki (dodatkowe zabezpieczenia) w czasie gwałtownych opadów). W/w obowiązek został nałożony zgodnie z wytycznymi WSA w Krakowie w sposób jasny i precyzyjny, który również nie zostawia możliwości odmiennej interpretacji. Odnosząc się do kwestii podnoszonych w odwołaniu, organ podał, iż obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych jest w niniejszej sprawie bezdyskusyjny z uwagi m.in. na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 963/12, przez co w/w obowiązki muszą zostać nałożone, a kwestia wcześniejszego ponoszenia przez Inwestorów kosztów związanych z postępowaniem naprawczym nie wpływa na konieczność wywiązania się z niniejszego obowiązku. Odnosząc się do zarzutu braku wyłączenia J.B. wskazano, iż to inwestor ma obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i to do inwestora należy decyzja, do jakiej osoby uprawnionej zwróci się ze zleceniem wykonania właściwej dokumentacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła B.P. zarzucając naruszenie; - art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów w postaci oględzin działki numer [....] , położonej w S. oraz budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na ww. działce, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron tego postępowania w tym B.P. oraz M.P. na okoliczności sygnalizowane przy piśmie z 10 lutego 2014 r., mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej, - art. 84 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § l k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego w piśmie B.P. z 22 stycznia 2015 r dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa i stosunków wodnych na okoliczność tego jaka powinna być głębokość korytek betonowych zalecanych do ułożenia wzdłuż granicy działki nr [....] położonej w S. przez mgr inż. J.B. w ekspertyzie technicznej z maja 2014 r. zgodnie z rysunkiem k-01 załączonym do ekspertyzy aby stanowiły one skuteczną barierę spływu wody opadowej z nieruchomości należącej do p. U. na nieruchomość, niżej położoną a należącą do p. P., podczas gdy przedmiotowa okoliczność ma węzłowe znaczenie w niniejszym postępowaniu i jego prawidłowym rozstrzygnięciu, - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów, które stały się podstawą odwołania z 8 kwietnia 2015 r. - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i wnikliwego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów co skutkowało bezkrytycznym w ocenie skarżącej oparciem się na wnioskach wynikających z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez J.B. a w konsekwencji musiało mieć wpływ na treść skarżonej decyzji, której motywów z uwagi na wadliwe uzasadnienie nie sposób zrozumieć. - art. 51 § 1 pkt 3 u.p.b. poprzez identyfikację obowiązku podjęcia robót budowlanych określonych w punkcie 2 decyzji a które w ocenie skarżącej będą niewystarczające do zabezpieczenia nieruchomości sąsiedniej, niżej położonej a należącej do p. P. a używanej przez skarżącą. W uzasadnieniu podano, iż konieczne jest wyjaśnienie jakie roboty ziemne i budowlane zostały wykonane w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji, po wtóre należy ustalić jednoznacznie ich wpływ na odprowadzanie wód gruntowych i opadowych z terenu działki nr [....] na działkę należącą do M.P. a użytkowaną przez B.P. Wskazane jest ponadto, ustalenie czy roboty budowlane na tej działce są prawidłowe w zakresie kanalizacji, a zwłaszcza dotyczące odprowadzania opadu oraz ścieków na teren działek sąsiednich, położonych po zachodniej i północnej stronie w tym działki M.P. a użytkowanej przez B.P. a ponadto ich wpływu na te działki. Sporny budynek został usytuowany w innych odległościach w stosunku do działki należącej aktualnie do M.P. , niż wykazano to na planie. Realizacja skutkuje zmianą ukształtowania terenu wokół budynku. Ponadto budzi wątpliwości usytuowanie nasypu na działce, który to nasyp nie był przewidziany w dokumentacji budowlanej, która nadal zalega w aktach sprawy. Niewątpliwie przekroczenie warunków, określonych w ww. dokumentacji, zatwierdzonej pozwoleniem budowlanym wpłynęło negatywnie na i tak niekorzystne stosunki wodne pomiędzy nieruchomością inwestorów a nieruchomością użytkowaną przez B.P. Usytuowanie ww. nasypu niekorzystnie oddziałuje na stosunki wodne pomiędzy przedmiotowymi działkami i to in minus w stosunku do działki M.P., albowiem potęguje już i tak wcześniej istniejące negatywne stosunki wodne. Owe niekorzystne stosunki wodne jeszcze przed wzniesieniem tak wysokiego nasypu wynikały z położenia obu nieruchomości względem siebie, tymczasem podwyższenie poziomu działki poprzez wzniesienie nasypu na działce nr [....] całkowicie zachwiało stosunkami wodnymi między sąsiadującymi nieruchomościami. Nie może zmienić tego stanu rzeczy fakt, że wokół nasypu posadzone zostały iglaki czy nawet wzmocnienie tegoż obiektu (murem oporowym) przed jego osunięciem się na działkę M.P. ,ponieważ sygnalizowane wzmocnienie nie neguje nadmiernego spływania wody z tegoż nasypu na działkę posadowioną od strony północnej, należącą do M.P. a co więcej, niżej położoną. Sytuacja od strony południowej nasypu też nie jest korzystna w stosunku do działki M.P. , albowiem woda spływająca po tamtej stronie ucieka w kierunku działki zachodniej należącej do p. Ł. , która co wskazano, jest wyżej usytuowana niż działka M.P. a niżej niż działka nr [....] i siłą rzeczy finalnie opad zawsze znajduje się na działce, której właścicielem jest M.P. Usytuowanie oraz konstrukcja budynku (o której była mowa powyżej) na działce nr [....] w S. nie jest korzystne w stosunku do nieruchomości użytkowanej przez B.P. , albowiem dach jest spadzisty w kierunku północ południe a zatem opad atmosferyczny ścieka zawsze na stronę północną, natomiast z uwagi na sygnalizowane położenie sąsiednich działek, opad ten finalnie znajduje ujście na działce, używanej przez B.P. Nie ma tutaj znaczenia, że system rynien z rurą spustową jest na budynku wykonany, skoro system ten znajduje ujście od strony północno-wschodniej, to jest od strony niżej położonej działki użytkowanej przez B.P. W tym zakresie nie może być uznane za wystarczające oświadczenie Inwestorów, że budynek jest odrenowany i wyprowadzanie wód gruntowych odbywa się na teren własny inwestorów w niższej części działki. W tym zakresie według B.P. powinny zostać wykonane dodatkowe oględziny, celem wyjaśnienia tych okoliczności. Ponieważ nawet jeżeliby się okazało, że ww. drenaż jest wykonany i to zgodnie z mapą sytuacyjną z 2 września 1996 r., to i tak nie jest prawdą, jakoby drenaż ten pozostawał bez wpływu na działkę użytkowaną przez B.P. , ponieważ drenaż ten znajduje ujście po stronie działki p. Ł., która co wskazano jest niżej położona niż działka nr [....] lecz wyżej niż działka, użytkowana przez B.P. , co oznacza że opad deszczowy ma otwartą drogę do przemieszczania się w tymże kierunku. To na organach administracji publicznej spoczywa ciężar sięgania po wyspecjalizowane dowody, do których niejednokrotnie jednostka nie ma dostępu, albo dostęp doń jest szczególnie utrudniony, choćby z uwagi na wysokie koszty. B.P. nie ma możliwości przeprowadzenia we własnym zakresie analiz, wyliczeń, skoro korytka mają być usytuowane na nieruchomości, do której B.P. nie ma dostępu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga podlega oddaleniu z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego do jej wniesienia. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowym wypadku skarga dotyczy tzw. postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Interes prawny do brania udziału w takim postępowaniu, przysługuje zatem podmiotom, które są właścicielami (współwłaścicielami) lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na którą oddziałuje inwestycja prowadzona na działce nr [....] w S. Tymczasem jak wynika z aktu notarialnego z 10.02.2010r. (k. 543-544 T. II akt adm.) oraz odpisu z ksiąg wieczystych, od w/w dnia, wskutek oświadczenia o darowiźnie, działka nr [....] w S., która graniczy z terenem inwestycji, stanowi wyłączną własność M.P. W domu znajdującym się na tej działce, skarżąca jedynie faktycznie zamieszkuje, w związku z ustanowionym na jej rzecz prawem użytkowania i dożywocia (§5 i § 6 w/w aktu notarialnego). Z treści w/w praw, które określone są stosownymi przepisami kodeksu cywilnego, a które powstały wskutek oświadczeń złożonych w w/w akcie notarialnym wynika, że skarżąca może kierować jakiekolwiek roszczenia jedynie w stosunku do właściciela działki nr [....] w S. Od chwili kiedy przestała być właścicielką tej działki, nie przysługuje jej natomiast interes prawny do uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych, dotyczących działki, na której zamieszkuje, a która nie stanowi już jej własności. Od 10.02.2010r. taki interes prawny przysługuje bowiem wyłącznie aktualnemu właścicielowi tej działki tj. M.P. Rozważenia przy tym wymaga, czy fakt doręczenia skarżącej decyzji może skutkować przyznaniem jej interesu prawnego w jej zaskarżeniu. W literaturze i orzecznictwie aktualnie wyrażany jest pogląd, że osoba, której w świetle przepisów prawa nie przysługiwał interes prawny w udziale w określonym postępowaniu, a której doręczono decyzję z której wynikają dla niej obowiązki lub uprawnienia, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego. Natomiast sam fakt błędnego doręczenia podmiotowi zaskarżonej decyzji nie czyni go stroną (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lutego 2015 r., II SA/Ol 1212/14, LEX nr 1649888). W niniejszej sprawie skarżąca wskutek wydania zaskarżonej przez nią decyzji nie nabyła żadnych uprawnień (gdyż to organ jest uprawniony do egzekwowania nałożonego obowiązku), ani też decyzja ta nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Natomiast wskutek błędu (prawdopodobnie przeoczenia) organu, zaskarżona decyzja została doręczona również m.in. skarżącej, która na początku przedmiotowego postępowania administracyjnego, była właścicielką działki graniczącej z terenem inwestycji. Okoliczność ta, w sytuacji kiedy wskutek błędu organu także skarżącej doręczono decyzję, która nie nakłada na nią żadnych obowiązków, ani też nie przyznaje jej żadnych uprawnień, nie uprawnia do wyrażenia poglądu, że w związku z tym nabyła on interes prawny do wniesienia skargi. Zaznaczyć też należy, że przeciwny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której sąd administracyjny - który stosownie do art. 3 "p.p.s.a.", powołany jest do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej - będąc zobowiązany do rozpoznania skargi podmiotu, któremu omyłkowo doręczono decyzję, zamiast kontrolowania organu administracyjnego, byłby niejako związany jego błędem. Dawałoby to również podstawę do ingerowania w przebieg postępowania administracyjnego podmiotom, które obiektywnie nie są zainteresowane jego wynikiem. Konkludując należy wskazać, że tak jak posiada interes prawny do wniesienia skargi podmiot, który wskutek błędu organu został pominięty w postępowaniu administracyjnym jako strona, tak nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi podmiot, któremu jedynie wskutek błędu, organ doręczył decyzję, z której nie wynikają dla niego żadne uprawnienia, czy obowiązki. Ponadto w uzupełnieniu można podać, że skarga która była rozpoznana merytorycznie wyrokiem WSA z dnia 7.02.2013r., sygnatura akt II SA/Kr 963/12, wniesiona została m.in. przez M.P. , któremu przysługiwał już wtedy przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, a co za tym interes prawny do wniesienia skargi, na decyzję kończącą to postępowanie. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.