II SA/Kr 2415/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2005 r sprawy ze skargi A. L; na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 sierpnia 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla: - decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 sierpnia 2003 r Nr [...] oraz - decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2003 r Nr [...] oraz - decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] 2002 r Nr [...] oraz - decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2002 r Nr [...] II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego A. L. kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy z dnia [...].2002r., sygn. akt: [...] uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, którymi odmówiono A.L. rozpoznania choroby zawodowej słuchu. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ administracji do uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania analizy warunków pracy skarżącego z uwagi na przedłożoną przez niego charakterystykę stanowiska pracy ślusarza oprzyrządowania. Ponadto wyraził pogląd, iż brak jest podstaw prawnych do tego, by z pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują bowiem przepisy prawa materialnego. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję nr [...] dnia [...].2002r., w której ponownie nie stwierdził u A. L. choroby zawodowej słuchu. Decyzję tę utrzymał w mocy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu [...].2002r., decyzją nr [...] Następnie opisana powyżej decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego została przez niego z urzędu uchylona decyzją z dnia [...] 2003r., nr [...]., na podstawie art. 154 kpa. Jako powód uchylenia wskazano brak wykonania wszystkich wskazań zawartych w wyroku NSA. Po ponownym uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego organ II instancji ponownie wydał decyzję (decyzja z dnia [...]2003r., nr [...].) utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą rozpoznania u A. L. choroby zawodowej słuchu. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu zaś wskazano, że A. L. pracował w latach 1972-85 jako ślusarz będąc sporadycznie narażony na hałas ponadnormatywny, a od 1985r. nie pracuje zawodowo. Na postawie wykonanych w 1988r. badań Instytut Medycyny Pracy wydał orzeczenie z [...].1999r. o braku podstaw do rozpoznania u badanego choroby zawodowej słuchu. Po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji IMP nie znalazł podstaw do zmiany swego orzeczenia (pisma z dnia [...].1999r., pismo z dnia [...].2002r.). W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. L. zarzucił naruszenie przepisów dotyczących chorób zawodowych oraz niewykonanie wyroku sądu. Podkreślił, że na chorobę zawodową słuchu zachorował z powodu pracy w Spółdzielni Pracy Wskazał na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywał pracę. Zarzucił też, że w dalszym ciągu, pomimo zaleceń sądu, organ nie ustalił przyczyn jego schorzenia słuchu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś placówka służby zdrowia II stopnia orzekająca w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Podkreślono też, że skarżący od 1985r. przebywa na rencie, wobec czego nie jest narażony na hałas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wszystkie cztery decyzje wydane w niniejszej sprawie po wcześniejszym wyroku NSA z dnia 6 maja 2002r., a więc w wyniku ponownie prowadzonego postępowania, naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych jednostka służby zdrowia II stopnia nie znalazła podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydana w niniejszej sprawie opinia lekarska Instytutu Medycyny Pracy, na której obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, pomimo dodatkowych wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...].2002r. nadal nie spełnia tych wymogów, w szczególności zaś nie zawiera pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem zawartych w orzeczeniu IMP kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienie jest lakoniczne i nie może być uznane za wystarczające, ogranicza się bowiem jedynie do powołania się na wielkość ubytku słuchu świadczącą według lekarzy o niezawodowym charakterze schorzenia. W niniejszej sprawie to szczegółowe uzasadnienie orzeczenia lekarskiego jest konieczne tym bardziej, że istnieje w tej sprawie zasadnicza rozbieżność w treści wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich, tj. pomiędzy orzeczeniem Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...].1997r. w którym rozpoznano chorobę zawodową słuchu, a późniejszym orzeczeniem IMP z dnia [...]1999r., potwierdzonym w kolejnych opiniach (pisma z dnia [...].1999r., pismo z dnia [...] 2002r.), w którym wprawdzie potwierdzono istnienie niedosłuchu, ale odmówiono mu charakteru zawodowego. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie wielkości ubytku słuchu. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono ubytek słuchu odnośnie UL-30dB a UP- 31 dB. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy dla UP-26 dB, a dla UL-27. Także i tych niezgodności w dalszym ciągu nie wyjaśniono w sposób dostateczny. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Nade wszystko jednak należy w niniejszej sprawie zwrócić uwagę na to, że uzasadnienie wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskiego IMP które stanowi podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych, zawiera tezy sprzeczne z prawem, na co zwracał już uwagę Sąd w poprzednim wyroku uchylającym. Ponownie podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie ponownie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia IMP, zasadniczym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej, stanowi bowiem jedynie obustronne obniżenie czułości słuchu, które nie powoduje upośledzenia społecznej jego wydolności, nie mogło być zatem z lekarskiego punktu widzenia uznane za chorobę. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Ponownie powołując się na pogląd dotyczący progu 30 decybeli orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy z dnia [...].2002r. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego zgodnie z którym o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy, nie zaś jego rozmiar, prawna definicja zawodowego schorzenia słuchu nie przewidywała bowiem kryterium wielkości ubytku słuchu. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarta w orzeczeniu sądu ocena prawna wiąże w sprawie ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem organy administracyjne ponownie przyjęły pogląd prawny sprzeczny z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca je decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Należy też zaznaczyć, że organ administracyjny nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 154 kpa bezpodstawnie podając, że "uchylenie wcześniejszej decyzji leży w interesie stron postępowania". Należy bowiem zauważyć, że w niniejszej sprawie stronami postępowania byli nie tylko skarżący, ale również jego pracodawca. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia wszystkich trzech decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu, ze szczególnym uwzględnieniem przeprowadzenia prawidłowego dowodu z opinii biegłych. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącego do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.