II SA/Kr 244/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Rynczak AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. R. i B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. R. kwotę 10 zł (słownie: dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1998r. proboszcz Parafii w L. wniósł o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla cmentarza parafialnego w L. W toku postępowania wyjaśniającego przedłożono do akt sprawy: "Dokumentację geologiczno-inżynierską przydatności terenu pod budowę cmentarza wyznaniowego w L. gm. B. woj. K." oraz "Projekt zagospodarowania terenu pod budowę cmentarza wyznaniowego wraz z strefą ochrony sanitarnej w L. gm. B. (dz. nr ewid.[...]) sporządzone przez mgr inż. W. D. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz Gminy B. decyzją z dnia [...] października 2002r., nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "lokalizacja cmentarza parafialnego w L. na działce nr [...] położonej w L." powołując się przy tym na ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...].11.1994r. (publ. Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano również, iż uzyskano prawem przewidziane uzgodnienia z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz Wojewódzkim Oddziałem Służby Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. Biorąc pod uwagą zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozytywne uzgodnienia projektu decyzji ustalającej w.z. i z.t. organ I instancji orzekł j.w. Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] października 2002r., nr [...] wniosła M. R. "z poparciem B. C. i F. S.", która nie zgodziła się z decyzją organu I instancji podnosząc, iż wiążące jest w dalszym ciągu postanowienie GIS z dnia [...].12.1998r. o uchyleniu postanowienia WIS w K. z dnia [...].08.1998r. bowiem nie było ono zaskarżone do NSA; teren pod cmentarz nie odpowiada warunkom rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Teren cmentarza jest zdrenowany, z płytko zalegającymi wodami gruntowymi o niekorzystnej konfiguracji (spadek terenu), położony w centrum wioski o niewystarczającej powierzchni (tylko 2 ha), obok przepływającego potoku; nadto złożona została skarga do Europejskiej Komisji Praw Człowieka w Strasburgu (co powinno zdaniem skarżącej skutkować wstrzymaniem postępowania administracyjnego), a w pobliżu znajduje się 13 działek budowlanych i studnie z wodą pitną. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż działki P. M. R. /nr [...] i [...]/ znajdują się na granicy strefy 150 m i stanowią użytki rolne. Wspomniane przez skarżącą w odwołaniu działki nr [...] - położone są poza strefą 150 m od cmentarza, a w tej strefie znajduje się tylko 1 studnia i 1 budynek mieszkalny nr [...]. Strefa 50 m jest całkowicie wolna od zainwestowania. Teren przeznaczony pod cmentarz posiada opinię fizjograficzną opartą na 16 wykonanych odwiertach i badaniach laboratoryjnych gruntu. Wnioski opinii nie potwierdzają zarzutów P. M. R., bowiem pod ok. 80% powierzchni działki przyszłego cmentarza zwierciadło wody gruntowej zalega poniżej 3,0 m p.p.t. a gleba charakteryzuje się niską zawartością CaCo3. Wprawdzie teren działki jest zdrenowany, jednakże zgodnie z deklaracją inwestora i projektem zagospodarowania sączki drenarskie zostaną odłączone i zaślepione. Inwestor zobowiązał się również do likwidacji studni w strefie 150 m od cmentarza i zabezpieczenie dostawy wody z ujęcia poza tą strefą /dotyczy to w szczególności budynku i studni W. P. – L./. Wbrew twierdzeniom skarżącej - projektowany cmentarz nie leży w "centrum wioski" lecz na peryferiach L., ok.500 m na wschód od centrum. Powierzchnia cmentarza wynosi ok. 2,0 ha /netto/ i zgodnie z koncepcją zagospodarowania pomieści ponad 2.500 mogił Przepływający poniżej projektowanego cmentarza potok W. zabezpieczony zostanie wałem przeciwpowodziowym, który ochroni teren przyległy do cmentarza od strony północnej. W tej części działki nr [...] o wyższym zwierciadle wody gruntowej nie projektuje się sektorów grzebalnych. Za całkowicie nietrafne uznano wywody skarżącej w kwestii rzekomo "wiążącego" postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 1998r. W rzeczywistości - na podstawie akt sprawy - stwierdzić można co następuje : - [...] lipca 1998r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. z/s w S. uzgadnia projektowaną lokalizację, - [...] grudnia 1998r. Główny Inspektor Sanitarny wskutek zażalenia uchyla postanowienie WIS w K. z dnia [...] lipca 1998 r. - [...] stycznia 1999r. po reformie administracji Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. przekazuje wg. kompetencji akta sprawy cmentarza w L. do dalszego postępowania Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, - [...] maja 1995r. Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgadnia lokalizację cmentarza, - [...] sierpnia 1999r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. /Delegatura w N./ w postępowaniu odwoławczym utrzymuje w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a w dniu [...] października 1999r. postanowieniem prostuje oczywistą omyłkę w swym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 1999r. - [...] lutego 2000r. w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Sanitarny utrzymuje w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 1999r. - [...] stycznia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego. Tym samym postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1999r. staje się ostateczne, stanowiąc podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Na koniec Kolegium stwierdza, że nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy fakt wniesienia przez M. R. skargi do Europejskiej Komisji Praw Człowieka w Strasburgu. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również odnośne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wstrzymania - z tego tytułu - postępowania odwoławczego, jak też nie mogą skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji. W skardze wniesionej przez M. R. i B. C. (zwane dalej skarżącymi) do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucono, że: - wniosek Parafii w L. z dnia [...].04.1998r., nawet jeżeli jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B., to ten plan jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, "co dostatecznie wyjaśniliśmy w pismach skierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i te uchybienia oraz niezgodności z prawem odzwierciedla postanowienie GIS w W. Nie wiemy dlaczego nie jest ono wiążące skoro orzeka prawdę i mówi o łamaniu ustawy." - obowiązujące Rozporządzenia Ministra Gosp. Komunalnej § 1 ust.1 stanowi cyt.: "teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie". Warunek ten jak i inne nie został spełniony. Jak można określić lokalizację cmentarza na peryferiach wioski skoro ta rozciąga się w promieniu ok. 2000 m od umownego "centrum". Przytoczone Rozporządzenie nie dopuszcza zawartości węglanu wapnia i potwierdza to w swoim postanowieniu GIS w W. - załączona mapa (szkic) jest nieaktualna, nie zaznaczono budynków i studni powstałych na działkach [...] – [...], a ponadto wydaje się skarżącym, że powinna być zatwierdzona przez geodetę i opisana notarialnie (zwłaszcza część grzebalna), czy tak poważna inwestycja może opierać się na deklaracjach inwestora? - nie wykonano stosownych badań, mających na celu określenie wpływu cmentarza na wody powierzchniowe, rzeki, kierunek spływu wód gruntowych, w szczególności cieków źródlanych do nowo wykopanych studni na wspomnianych działkach, co zalecił GIS w W. - postanowienie Państwowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] maja 1999r. nie może być ostateczne i stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji skoro dotyczyło ono decyzji znak [...] z dnia [...].08.1998r., a ta była ważna tylko do 31 grudnia 2000r. "Nasze odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczyło nowej decyzji UMiG B. znak: [...] z dnia [...] października 2002r. i odnośnie jej Pow. Insp. Sanitarny nie wydał żadnego postanowienia, a w przeciągu 4-ch lat zaszły zmiany na sąsiadujących działkach, czego nie uwzględnia załączona mapka do przedmiotowej decyzji, a przecież wszystkie cieki źródlane biegną do nowo wykopanych studni od strony planowanego cmentarza, gdyż teren jest obniżony w tym kierunku, a ponadto działki te sąsiadują z rzeką, do której będą spływać nie usuniętymi drenami masy z rozkładających się ciał." Co więcej "masy rozkładających się ciał będą nie tylko spływać sączkami drenarskimi bezpośrednio do rzeki, ale z uwagi na zalecany przez PIS wał ochronny z ekranem iłowym spowoduje wstrzymanie szybkiego spływu wód powierzchniowych, tworząc rozlewisko wymieszane z galaretą z trupów, bo ta będzie przy tym spadku terenu i przy zaślepionych drenach uzupełniać masy wód przy gwałtownych opadach. "Wiążące i ostateczne" jest tylko stanowisko Powiatowego Inspektora Sanitarnego, bo tam się ma układy, a ten odważył się w swoim postanowieniu stwierdzić cyt: "zawartość CaCO2 wynosi od 0,5 do 1,2 % i minimalnie przekracza dopuszczalną zawartość"." Wreszcie B. C. wniosła o zwrot równowartości minimum trzech działek budowlanych, które bezpośrednio przylegają do planowanego cmentarza. Z chwilą powstania cmentarza na działkach, które przylegają do terenu planowanego cmentarza nie można budować domu (względy sanitarne), a tym bardziej wykonać studni, gdyż przez sączki drenarskie rozkładające się ciała będą wpływać do studni. Nadmienia, że ma troje dzieci i cały jej majątek to 1 ha gruntu, który dostała od brata i planuje budowę domu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono także, iż kwestie podniesione przez skarżące nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ skarga M. R. i B. C. wpłynęła do Sądu w dniu 29.05.2003r., to wyżej przytoczona zasada na zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W obowiązującym w P. stanie prawnym sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności administracji publicznej. Nie ma zatem możliwości merytorycznego rozstrzygania o złożonych przez strony postępowania wnioskach wszczynających postępowanie administracyjne. Wynika to także z podstawowej zasady konstytucyjnej, jaką jest zasada trójpodziału władz. Władza sądownicza – sąd administracyjny – nie może i nie powinna zastępować władzy wykonawczej – administracji – w wykonywaniu jej zadań i merytorycznym załatwianiu spraw administracyjnych. Jest to jedna z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, których świadomość i znaczenie mają wszyscy obywatele, a tym bardziej profesjonalny pełnomocnik. Zatem żądanie zwrotu "równowartości minimum trzech działek budowlanych, które bezpośrednio przylegają do planowanego cmentarza" przez sąd administracyjny, wyrażone w skardze jest całkowicie bezzasadne. Rozpoznając przedmiotową sprawą przede wszystkim wskazać należy na błędy organów obu instancji popełnione w toku prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego. Po pierwsze wskazać należy, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowanie z 27.04.1998r. jest nader ogólny. We wniosku nie wskazano numeru działki, obrębu w którym jest ona objęta oraz miejsca jej położenia. Tych danych oraz charakterystyki i zakresu inwestycji można jedynie domniemywać z załączonych do wniosku "Dokumentacji geologiczno-inżynierskiej przydatności terenu pod budowę cmentarza wyznaniowego w L. gm. B. woj. K." oraz "Projektu zagospodarowania terenu pod budowę cmentarza wyznaniowego wraz z strefą ochrony sanitarnej w L. gm. B. (dz. nr ewid.[...]) sporządzonych przez mgr inż. W. D. Sam wniosek mówi jedynie lokalizacji cmentarza parafialnego w L. Dołączone dokumenty, zwłaszcza projekt zagospodarowania terenu, wskazują jednak na to, iż oprócz cmentarza wniosek obejmuje budowę kaplicy cmentarnej, szaletów spłukiwanych, zbiornika ścieków bezodpływowych, studni gospodarczej, zadaszenia na kubły na śmieci (co można ująć, jako zabudowę towarzyszącą i infrastrukturę techniczną), a także budowę wału przeciwpowodziowego i parkingu. Tymczasem decyzja organu I instancji mówi jedynie o lokalizacji cmentarza parafialnego w L. wraz z infrastrukturą techniczną i zabudową towarzyszącą – a więc bez wału przeciwpowodziowego i parkingu. Nie sposób bowiem uznać, aby te dwa elementy zamierzenia inwestycyjnego mieściły się w pojęciach cmentarza, infrastruktury technicznej lub zabudowy towarzyszącej. Zatem organ wydający decyzję w I instancji nie odniósł się do całości zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. W aktach administracyjnych sprawy brak jest informacji, aby wnioskodawca ograniczył swój wniosek tylko do cmentarza. Jeżeli zaś uznać, że wniosek od początku ograniczał się wyłącznie do cmentarza, to organ winien wyjaśnić różnice w zakresie inwestycji pomiędzy wnioskiem a przedłożonym wraz z wnioskiem projektem zagospodarowania terenu. Wątpliwości te potwierdzają dalsze uwagi. Po drugie, jak wynika z przedstawionej dokumentacji wniosek obejmuje całą działkę nr [...]. Tak też ustalił warunki zabudowy organ I instancji w swojej decyzji z [...].10.2002r.: "ustalam warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla Parafii na działce nr [...] położonej w L. Rodzaj inwestycji: lokalizacja cmentarza parafialnego w L. wraz z infrastrukturą techniczną i zabudową towarzyszącą." Tymczasem teren cmentarza nie obejmuje całej działki nr [...], a tylko jej część, która zresztą wyznaczona została na załączniku graficznym decyzji organu I instancji zawierającym granice terenu inwestycji. Po trzecie organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie nie wypowiedziały się w sposób jednoznaczny co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści decyzji organu I instancji "projektowany cmentarz parafialny leży w terenie [...] – obszar cmentarzy z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod cmentarze istniejące, ich poszerzenie oraz cmentarze projektowane. Również załącznik graficzny do tej decyzji obejmuje wyłącznie teren cmentarza bez parkingu i wału przeciwpowodziowego. Potwierdza to w/w wątpliwości co do zakresu inwestycji wnioskowanego przez stronę i rozpatrzonego de facto przez organ. Jak wynika z zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. z [...].11.1994r., nr [...] (publ. Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...], z dnia [...].12.1994r.) działka nr [...] w L. objęta jest obszarami oznaczonymi symbolem [...] (obszar cmentarzy z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod cmentarze istniejące, ich poszerzenia oraz cmentarze projektowane. Strefa ochrony sanitarnej 150 m. dopuszcza się zmniejszenie strefy do 50 m w przypadku zaopatrzenia budynków mieszkalnych w wodę z wodociągu o poborze wody poza strefa 150 m) oraz prawdopodobnie [...] (teren strefy mieszkaniowo-usługowej z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową zagrodową). O ile zatem przeznaczenie części działki nr [...] w L. pod cmentarz jest w tym zakresie zgodne ze w/w zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to pozostała część tej działki (wbrew zapisom sentencji decyzji organu I instancji) nie może być przeznaczona pod cmentarz. Podobnie budowa wału przeciwpowodziowego oraz parkingu nie mieści się w przeznaczeniu określonym w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego (cmentarz, zabudowa mieszkaniowo-usługowa) w świetle przedstawionych sądowi fragmentów tego planu. Co więcej w świetle wyżej podnoszonych wątpliwości co do zakresu inwestycji organy administracyjne nie poczyniły żadnych ustaleń co do przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostałej części działki nr [...] (po częścią przeznaczoną na cmentarz). W szczególności do tego zagadnienia, podstawowego dla ustalenia warunków zabudowy, winien odnieść się organ odwoławczy. Tymczasem Kolegium nie poczyniło w tym zakresie żadnych ustaleń. Po czwarte wreszcie zgodnie z obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanem prawnym decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wymagała dokonania uzgodnienia z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym oraz z starostą (art.46 ust.1 i ust.4 pkt 1 w zw. z art. 48 ust.2, art.57 oraz art.378 ust.1 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska Dz.U. nr 62, poz.627 z późn. zm.). Jednak w aktach sprawy brak jest uzgodnienia projektowanej inwestycji przez starostę. Jak wynika z analizy całości akt administracyjnych organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie w ogóle nie występowały do właściwego starosty o uzgodnienie planowanej inwestycji. Poważne wątpliwości co do zgodności z obowiązującym prawem budzą postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].05.1999r. i Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...].08.1999r. w świetle zamieszczonych w aktach wyników badań wskazujących na zawartość węglanu wapnia w glebie (od 0,5 – 1,2%) w odniesieniu do jednoznacznego brzmienia § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, iż grunt cmentarza powinien być możliwie przepuszczalny i bez zawartości węglanu wapnia. Zostało to zresztą jasno wyrażone w postanowieniu Głównego Inspektora Sanitarnego z [...].12.1998r. Warto dodać, iż oba organy uzgadniające, czyniły to w stosunku do całej inwestycji (łącznie z parkingiem i wałem przeciwpowodziowym z ekranem iłowym) – co wynika z treści postanowień. Natomiast uzgadniany projekt decyzji odnosił się tylko do cmentarza. Tymczasem organ I instancji i Kolegium nie zastosowały obowiązującego prawa (co stanowi naruszenie art. 6 i 7 k.p.a.) i zignorowały kwestie wynikające z unormowań dotyczących ochrony środowiska (przeprowadzenia ewentualnej procedury oceny oddziaływania na środowisko). Waga tych uchybień sprawia, że stanowią one samodzielnie wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze są nie zasługują na uwzględnienie i nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny zatem sprecyzować zakres inwestycji, prawidłowo odnieść inwestycję do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wreszcie prawidłowo uzgodnić projekt decyzji z właściwymi organami świetle procedur wyznaczonych prawem ochrony środowiska. Podsumowując stwierdzić należy, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a zatem powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.