II SA/Kr 244/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu inwestycji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego J. O. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 listopada 2017 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz - art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 9 września 2017 r., nr [...] (znak: [...]), którą zgłoszono sprzeciw w sprawie złożonego w dniu 7 sierpnia 2017 r. przez inwestora J. O., zawiadomienia o zakończeniu inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego szamba na działce nr [...] kat. [...] położonej w B., w ramach zagrody siedliskowej dla rolnika", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po zweryfikowaniu zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego, w pierwszej kolejności ustalił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, wskazując, że w dniu 7 sierpnia 2017 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i szczelnego szamba na dz. nr [...] kat[...] położonych w B.. Podano przy tym, że organ I instancji po weryfikacji dokumentów przedłożonych przez inwestora postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]), zobowiązał wnioskodawcę J. O. do uzupełnienia złożonej dokumentacji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania poprzez: 1. uzupełnienie zawiadomienia o zakończeniu budowy poprzez wpisanie danych dotyczących wybudowanego budynku gospodarczego (pow. zabudowy, kubatura) oraz podanie wartości wskaźnika EP oraz współczynnika przenikania ciepła dla budynku mieszkalnego; 2. wyjaśnienie kwestii niezgodności usytuowania obiektu na działce względem granic sąsiednich nieruchomości, co w konsekwencji powoduje naruszenie warunków technicznych § 12. Wskazano, że powyższe należy wyjaśnić z uwzględnieniem przedłożonego oświadczenia geodety z dnia 5 lipca 2017 r.; dostarczenie rysunków będących kserokopią zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami w sposób prawidłowy i czytelny z niezbędnymi informacjami w zakresie wprowadzonych zmian, które powinny być zakwalifikowane przez projektanta w myśl art. 36a ust. 6 u.p.b.; dostarczenie kserokopii rysunku z zatwierdzonego projektu budowlanego (projekt zagospodarowania działki) ze wykazaną w sposób czytelny zmianą usytuowania szamba na działce; dostarczenie protokołu przyłącza instalacji elektrycznej zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 6 u.p.b. (zaznaczono przy tym, że w aktach była tylko umowa z przedsiębiorstwem energetycznym); 6. dostarczenie pozytywnego protokołu odbioru wewnętrznej instalacji elektrycznej zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Decyzją z dnia 9 września 2017 r., nr [...] (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy złożonego przez J. O. do użytkowania ww. inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. O.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy podał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że dokonał ponownego pełnego i merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy administracyjnej w oparciu o akta sprawy przesłane przez organ I instancji za pismem z dnia 18 października 2017 r. (znak: [...]). Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji, uznano go za prawidłowy, podkreślając, że pozostawał on tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Następnie organ II instancji podał, że przedmiotem postępowania było zbadanie kwestii zasadności wniesienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego szamba na dz. nr [...] kat. [...] położonej w B., w ramach zagrody siedliskowej dla rolnika. Zaznaczono również, że materiał dowodowy sprawy wskazywał, że J. O., zgodnie z dyspozycją art. 54 u.p.b. dokonał zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego szamba składając do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. stosowne zawiadomienie w ww. zakresie. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 54 u.p.b., w oparciu o który wskazano, że ustanawiając 14-dniowy termin dla organu do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego użytkowania obiektu budowlanego, ustawodawca dał organowi możliwość wypowiedzenia się w kwestii spełnienia kryteriów umożliwiających przystąpienie do użytkowania danego obiektu, w tym jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę. Podniesiono przy tym, że zgłoszenie sprzeciwu jest możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił także uwagę, że termin do wniesienia sprzeciwu ustala się w myśl art. 54 u.p.b., zaś szczegółowe zasady jego liczenia zostały określone w art. 30 ust. 6a u.p.b., którego treść organ przytoczył. W ocenie organu odwoławczego, nie budziło wątpliwości, że termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy ma charakter materialny, a w związku z tym, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Dodano przy tym, że stosownie do treści art. 57 ust. 4 u.p.b., w sytuacji złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy z brakami wymagającymi uzupełnienia organ jest obowiązany wezwać inwestora wnoszącego zawiadomienie do uzupełnienia dostrzeżonych braków, a inwestor w przypadku skierowania do niego takiego zawiadomienia ma obowiązek braki te uzupełnić. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że uwzględniając zawarte w art. 54 i art. 57 ust. 4 u.p.b. uregulowania, a także mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a., jako początkowy dzień biegu 14-dniowego terminu do wniesienia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego należy co do zasady przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy, termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku wezwania do uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia, jeżeli braków tych nie uzupełniono. Dodatkowo organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa termin do wniesienia sprzeciwu, gdyż organ musi mieć czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z akt sprawy wynikało, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wpłynęło na dziennik podawczy organu I instancji w dniu 7 sierpnia 2017 r. Niemniej jednak zaznaczono, że z uwagi na stwierdzone braki w przedłożonej za ww. zawiadomieniem dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem nr [...] z dnia 17 sierpnia 2017 r. (znak: [...]) zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w zakresie wskazanym w sentencji ww. postanowienia w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Podano przy tym, że J. O. odebrał przesyłkę zawierającą ww. postanowienie w dniu 28 sierpnia 2017 r., niemniej jednak po tej dacie nie przedłożył on żądanych dokumentów pomimo, iż termin ich dostarczenia upływał z końcem dnia 4 września 2017 r. Podkreślono również, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 9 września 2017 r. i nadana w urzędzie pocztowym w dniu 11 września 2017 r., a odebrana została przez J. O. w dniu 20 września 2017 r. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, należało uznać, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 54 u.p.b. Wyjaśniono bowiem, że przepisy art. 54 i art. 55 u.p.b. określają sposoby zakończenia procesu inwestycyjnego, a tym samym należało uznać, że zgłoszenie obiektu stanowi końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Zwrócono także uwagę, że zakończenie budowy stanowi pewien stan faktyczny, związany z zaprzestaniem prowadzenia prac związanych ze wznoszeniem obiektu budowlanego. Dlatego też w ocenie organu II instancji, dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznaniem przez organ, iż proces budowlany został zakończony, a wobec powyższego zakończenie budowy nastąpi przede wszystkim w sytuacji, gdy zostało złożone zawiadomienie spełniające warunki określone w ustawie i organ nie złoży sprzeciwu do tak dokonanego zgłoszenia. Dodano przy tym, że art. 54 u.p.b. nie formułuje przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym, według organu odwoławczego, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w takim przypadku konieczne jest odwołanie się do wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych im kompetencji. Podkreślono bowiem, że mając na uwadze treść art. 81 i art. 84a u.p.b. należało uznać, iż podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.b. W ocenie organu odwoławczego, uwzględniając w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, podstawą wniesienia sprzeciwu może być m.in. nieuzupełnienie o żądane dokumenty zawiadomienia o zakończeniu budowy pomimo wezwania przez organ. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy podano, że J. O. nie uzupełnił wskazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. braków i nieścisłości zawiadomienia o zakończeniu budowy. W tym miejscu organ II instancji podkreślił również, że wadliwe wykonanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia bądź jego niewykonanie nie uzasadnia uznania, aby organ miał obowiązek ponownego zobowiązywania strony do uzupełnienia zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego, w takiej natomiast sytuacji organ powinien wnieść sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania. Dodano bowiem, że co do zasady organ wnosi przedmiotowy sprzeciw w przypadku ustalenia, że wnioskodawca nie dopełnił wszystkich istotnych wymogów w procedurze zgłoszenia użytkowania, a także, że inwestor odstąpił od projektu budowlanego w sposób istotny lub od innych warunków pozwolenia na budowę. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, należało uznać, że już sam fakt nieprzedłożenia przez J. O. kompletu dokumentów, w tym protokołów odbioru przyłącza elektrycznego i sprawdzenia wewnętrznej instalacji elektrycznej obligował organ nadzoru budowlanego do zgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania. Ponadto podkreślono, że analiza przedłożonej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej i planu zagospodarowania działki (rys. nr [...] zatwierdzonego projektu budowlanego) wskazywała na prawdopodobieństwo zrealizowania przedmiotowego budynku z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podniesiono przy tym, że organ I instancji dopatrując się ww. braków i nieścisłości w przedłożonych dokumentach prawidłowo postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]) zobowiązał wnioskodawcę do jej uzupełnienia w zakresie wskazanym w sentencji ww. postanowienia. Ponadto zdaniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, iż istniały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy obiektu. Wyjaśniono bowiem, że organ I instancji wezwał J. O. do uzupełnienia dokumentacji, jednakże inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów, ani nie uzupełnił braków zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz nie wyjaśnił nieścisłości wynikających z dotychczas przedłożonych dokumentów. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji uznać należało za zasadne i odpowiadające przepisom prawa, gdyż wobec braku złożenia przez inwestora stosownych wyjaśnień w zakresie dotyczącym zmian zagospodarowania przedmiotowej działki, organ I instancji powinien przeprowadzić z urzędu kontrolę w związku z ujawnionymi na etapie niniejszego postępowania "niezgodnościami usytuowania obiektu na działce względem granic sąsiednich nieruchomości co w konsekwencji powoduje naruszenie warunków technicznych §12". Odnosząc się natomiast do podnoszonych zarzutów wskazano, że przedstawione w treści decyzji organu odwoławczego motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowiły odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez odwołującego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było zasadne, bowiem zaistniały przesłanki do wniesienia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – J. O., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, jak również przyznania skarżącemu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm prawem przewidzianych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 57 ust. 4 u.p.b., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ich nieprawidłowej interpretacji i przyjęciu, że bieg wskazanego w nim 14-dniowego terminu ulega przerwaniu w razie wezwania inwestora do uzupełnienia braków zawiadomienia i biegnie od dnia uzupełnienia braków lub dnia, w którym upłynął termin uzupełnienia braków; - ewentualnie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 57 ust. 4 w zw. z art. 57 ust. 1-2 u.p.b., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ich nieprawidłowej interpretacji i uznaniu – w razie przyjęcia, że bieg wskazanego w nim 14-dniowego terminu ulega przerwaniu w razie wezwania inwestora do uzupełnienia braków zawiadomienia – że ulega on przerwaniu także w razie bezzasadnego wezwania inwestora do uzupełnienia braków zawiadomienia, jeżeli to zawiadomienie było kompletne i biegnie od dnia uzupełnienia braków lub dnia, w którym upłynął termin wskazanego uzupełnienia rzekomych braków; * naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 57 ust. 1-2 u.p.b., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ich nieprawidłowym zastosowaniu i wniesieniu sprzeciwu wobec braku podstaw do jego wniesienia; * naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na nieprawidłowym przyjęciu, że zmiana usytuowania szamba względem projektu budowlanego stanowi odstępstwo od projektu budowlanego (w tym istotne odstępstwo); * naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ich nieprawidłowym niezastosowaniu i niedokonaniu wymaganej prawem analizy zgłoszonego przez inwestora zawiadomienia, a w konsekwencji na wydaniu decyzji przez organ I instancji, następnie utrzymanej w mocy przez organ II instancji, bez prawidłowej analizy stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy dodał również, że wbrew zarzutom skargi termin do wniesienia sprzeciwu nie uległ przerwaniu, ale nie zaczął on biec, skoro skarżący złożył zawiadomienie niekompletne, uniemożliwiające przyjęcie zgłoszenia o zakończeniu budowy. W ocenie organu II instancji, termin do wniesienia sprzeciwu zaczął natomiast biec dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego na uzupełnienie dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2017 r., nr [...] (znak: [...]), którą organ po rozpatrzeniu odwołania J. O., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 9 września 2017 r., nr [...] (znak: [...]), którą zgłoszono sprzeciw w sprawie złożonego w dniu 7 sierpnia 2017 r. przez inwestora J. O., zawiadomienia o zakończeniu inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego szamba na działce nr [...] kat[...] położonej w B., w ramach zagrody siedliskowej dla rolnika", Normatywnym wzorcem kontroli jest treść art. 54 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), zgodnie z którym: " 1. Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. 2. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1. Przepis art. 30 ust. 6a u.p.b. stanowi, że "Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113, 1250, 1823 i 1948) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego". W myśl art. 57 u.p.b. : "1. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy; 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokoły badań i sprawdzeń; 5) dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzoną przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe; 6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; 7) (uchylony); 7a) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 37i ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, 904, 961, 1250 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 730), o ile jest wymagane; 8) w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej: a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. 1a. W przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego lub budynku z częścią mieszkalną, w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, zamieszcza się informację o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych, w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w art. 34 ust. 6 pkt 1. 2. W razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. 3. Inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, albo do zawiadomienia w przypadku, o którym mowa w art. 56 ust. 1a, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. 4. Inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. 5. (uchylony). 6. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. 7. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. 8. Po zakończeniu postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego albo udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego zwraca bezzwłocznie inwestorowi dokumenty, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 4 i 5." Kwestia sporną w kontrolowanej sprawie jest zasadność wniesienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego szamba na dz. nr [...] kat. [...] położonej w B., w ramach zagrody siedliskowej dla rolnika. W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że zawiadomienie skarżącego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wpłynęło na dziennik podawczy PINB w dniu 7 sierpnia 2017 r. Z uwagi na stwierdzone braki w przedłożonej za ww. zawiadomieniem dokumentacji PINB postanowieniem nr [...] z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak: [...] zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w zakresie wskazanym w sentencji w/w postanowienia w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania (k. 18 akt PINB). J. O. odebrał przesyłkę zawierającą postanowienie, o którym mowa powyżej w dniu 28 sierpnia 2017r. Jednak po tej dacie J. O. nie przedłożył żądanych dokumentów pomimo, iż termin ich dostarczenia upływał z końcem 4 września 2017r. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 9 września 2017 r. i nadana w urzędzie pocztowym 11 września 2017r. (k. 9 akt WINB), a odebrana została przez Pana J. O. w dniu 20 września 2017 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd ocenia, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 54 u.p.b. W ocenie Sądu, termin do wniesienia sprzeciwu ustala się w myśl art. 54 u.p.b., zaś szczegółowe zasady temporalne jego skutecznego wniesienia zostały określone w art. 30 ust. 6a u.p.b., którego treść Sąd przytoczył. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy ma charakter materialny, a w związku z tym, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Sąd jednak zaznacza, że w kontrolowanej sprawie nie można pomijać, że stosownie do treści art. 57 ust. 4 u.p.b., w sytuacji złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy z brakami wymagającymi uzupełnienia organ jest obowiązany wezwać inwestora wnoszącego zawiadomienie do uzupełnienia dostrzeżonych braków, a inwestor w przypadku skierowania do niego takiego zawiadomienia ma obowiązek/powinien braki te uzupełnić. Ponadto Sąd I instancji stwierdza, że uwzględniając zawarte w art. 54 i art. 57 ust. 4 u.p.b. uregulowania, a także mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a., jako początkowy dzień biegu 14-dniowego terminu do wniesienia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego należy co do zasady przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. Jednocześnie, w ocenie Sądu jest oczywiste, że w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy, termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku wezwania do uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia, jeżeli braków tych nie uzupełniono. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych należy bowiem wyjaśnić, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa termin do wniesienia sprzeciwu, gdyż organ powinien mieć czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem. Wobec powyższych ustaleń stanu prawnego i faktycznego, Sąd nie podziela zarzutów skargi podnoszących bezzasadnie naruszenie przez organy prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 57 ust. 4 u.p.b., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ich nieprawidłowej interpretacji i przyjęciu, że bieg wskazanego w nim 14-dniowego terminu ulega przerwaniu w razie wezwania inwestora do uzupełnienia braków zawiadomienia i biegnie od dnia uzupełnienia braków lub dnia, w którym upłynął termin uzupełnienia braków. W konsekwencji powyższych ustaleń i tego o czym będzie mowa odpowiednio poniżej, Sąd nie podziela także zarzutu ewentualnego naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 57 ust. 4 w zw. z art. 57 ust. 1-2 u.p.b., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ich nieprawidłowej interpretacji i uznaniu – w razie przyjęcia, że bieg wskazanego w nim 14-dniowego terminu ulega przerwaniu w razie wezwania inwestora do uzupełnienia braków zawiadomienia - że ulega on przerwaniu także w razie bezzasadnego wezwania inwestora do uzupełnienia braków zawiadomienia, jeżeli to zawiadomienie było kompletne i biegnie od dnia uzupełnienia braków lub dnia, w którym upłynął termin wskazanego uzupełnienia rzekomych braków. W ocenie Sądu wezwanie w realiach kontrolowanej sprawy było uzasadnione w zakresie skontrolowanym przez organ II insatncji, przy czym kontrola ta pominęła pozostały zakres żądań organu I instancji w związku z czym zaskarżona decyzja organu II instancji została uchylona z uwagi na naruszenie art. 9, art. 11, art. 15, art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. w zw. m.in. z art. 57, art. 36a u.p.b. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Dla skarżącego nie jest bowiem obojętna zgodność z prawem wezwań organu I instancji w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji organu II instancji, organ ten wbrew temu co zostało napisane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, nie dokonał ponownego pełnego aktu subsumcji prawa. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ ten bowiem stwierdził, że w jego ocenie: "uwzględniając w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, podstawą wniesienia sprzeciwu może być między innymi nie uzupełnienie o żądane dokumenty zawiadomienia o zakończeniu budowy. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, iż Pan J. O. nie uzupełnił wskazanych przez PINB braków i nieścisłości zawiadomienia o zakończeniu budowy". Kontrolowany organ II instancji pominął przy tym dokonanie pełnego aktu subsumcji prawa w nawiązaniu do wezwania/postanowienia do uzupełnienia wniosku wysłanego do skarżącego przez organ I instancji. Postanowienie to jako niezaskarżalne powinno być przedmiotem szczególnej oceny przez organ II instancji. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie są wystarczające cząstkowe, choć trafne ustalenia organu II instancji, że wadliwe wykonanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia bądź jego niewykonanie nie uzasadnia uznania, by organ miał obowiązek ponownego zobowiązywania strony do uzupełnienia zgłoszenia, a w takiej sytuacji organ wzywający powinien wnieść sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania. Organ II instancji pominął bowiem, że w przypadku wniesienia odwołania od sprzeciwu wyrażonego przez organ I instancji jego powinnością jest rozważenie, po dokonaniu samodzielnego aktu subsumcji prawa, czy wszystkie żądania organu I instancji w przedmiocie uzupełnienia dokumentacji zgłoszeniowej były zgodne z prawem i zarazem uzasadnione okolicznościami sprawy. W ocenie organu II instancji już sam fakt nie przedłożenia przez J. O. kompletu dokumentów, w tym protokołów odbioru przyłącza elektrycznego i sprawdzenia wewnętrznej instalacji elektrycznej obligował organ nadzoru budowlanego do zgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania. Ponadto analiza przedłożonej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej i planu zagospodarowania działki (rys. nr [...] zatwierdzonego projektu budowlanego) wskazuje, według organu II instancji na prawdopodobieństwo zrealizowania przedmiotowego budynku z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji dopatrując się ww. braków i nieścisłości w przedłożonych dokumentach prawidłowo postanowieniem nr [...] z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak: [...] zobowiązał wnioskodawcę do jej uzupełnienia w tym zakresie wskazanym w sentencji ww. postanowienia. Sąd podziela stanowisko organu II instancji wypowiadające się w oparciu o art. 57 ust. 1 pkt 4 u.p.b. o częściowej jak wyżej zasadności uzupełnienia wniosku o elementy wskazane konkretnie przez organ II instancji. Jednak, w ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem organu II instancji było szczegółowe wypowiedzenie się w przedmiocie wszystkich żądań wskazanych przez organ I instancji w wezwaniu/postanowieniu do uzupełnienia dokumentacji. Wskazanym postanowieniem organ I instancji zobowiązał skarżącego do dostarczenia następujących dokumentów: "1. Uzupełnienie zawiadomienia o zakończeniu budowy poprzez wpisanie danych dotyczących wybudowanego budynku gospodarczego (pow. zabudowy, kubatura) oraz podanie wartości wskaźnika EP oraz współczynnika przenikania ciepła dla budynku mieszkalnego; 2. Wyjaśnienie kwestii niezgodności usytuowania obiektu na działce względem granic sąsiednich nieruchomości co w konsekwencji powoduje naruszenie warunków technicznych § 12. Powyższe należy wyjaśnić z uwzględnieniem przedłożonego oświadczenia geodety z dnia 05.07.2017 r. 3. Dostarczenie rysunków będących kserokopią z zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami w sposób prawidłowy i czytelny z niezbędnymi informacjami w zakresie wprowadzonych zmian, które winny być zakwalifikowane przez projektanta w myśl art. 36aust.6 PrBudU; 4. Dostarczenie kserokopii rysunku z zatwierdzonego projektu budowlanego (projekt zagospodarowania działki) z wykazaną w sposób czytelny zmianą usytuowania szamba na działce [...] Dostarczenie protokołu przyłącza instalacji elektrycznej zgodnie z art. 57 ust. 1 pt.6 PrBudU; (w aktach jest tylko umowa z przedsiębiorstwem energetycznym); 6. Dostarczenie pozytywnego protokołu odbioru wewnętrznej instalacji elektrycznej zgodnie z art. 57 ust.1 pt.4 PrBudU". W chwili obecnej skarżący kwestionuje przed Sądem prawie każdy z elementów tego wezwania/postanowienia, a Sąd wobec braku pełnej merytorycznej wypowiedzi w tym przedmiocie ze strony organu II instancji akceptującego decyzję organu I instancji, nie może dokonywać oceny stanu prawnego i faktycznego z całkowitym pominięciem stanowiska organu II instancji, którego poza wskazanym powyżej brak. W takim bowiem przypadku Sąd - zamiast kontrolować działalność organów administracji publicznej przy zachowaniu ustawowego wymogu zasady dwuinstancyjności, której realizację zapewnia, odpowiednio dwuinstancyjny dla potrzeb k.p.a., trzyszczeblowy ustrój organów nadzoru budowlanego - sam zacząłby administrować. Z tego też względu, Sąd nie będzie ustosunkowywać się, gdyż byłoby to w kontrolowanej sprawie przedwczesne, m.in. do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36a w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na nieprawidłowym przyjęciu, że zmiana usytuowania szamba względem projektu budowlanego stanowi odstępstwo od projektu budowlanego (w tym istotne odstępstwo). Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji powinien ustosunkować się zgodnie zasadą prawdy materialnej, zasadą praworządności, jak i zasadą zaufania do administracji publicznej, przy spełnieniu wymogów art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. do zgodności z prawem wszystkich materialnoprawnych kwestionowanych przez inwestora zagadnień objętych żądaniem uzupełnienia zgłoszenia przez organ I instancji. Na marginesie, poza zakresem kontrolowanej sprawy, Sąd wskazuje, że zgodnie z orzecznictwem sądowym w przedmiocie oceny odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w kategoriach "istotnego odstąpienia" i obowiązków organów przy ustalaniu charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego: "1. Stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. 2. To, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo, że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a p.b., ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. 3. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 p.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 p.b., w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. 4. Orzekając w przedmiocie istnienia odstępstw od zatwierdzonego projektu organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 p.b. O tym, jakie dane odstępstwo ma charakter, winien bowiem decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny, czy też nieistotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. Kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 p.b. O zakwalifikowaniu przedstawionych przez inwestora zmian decyduje bowiem specyfika planowanej przez niego inwestycji oraz zakres i rodzaj planowanego odstępstwa. 5. Artykuł 36a p.b. nie przewiduje swoistej gradacji, która umożliwia zmianę charakterystycznego parametru w części inwestycji. Nie wskazuje, że określona zmiana o charakterze niewielkim (np. o kilkadziesiąt centymetrów) już taką zmianą jest". Tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r. , II SA/Kr 1027/17. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 2027/12, Lex nr 1450850 wskazał, że przepisy dotyczące wymierzania kar za stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości należy wykładać z uwzględnieniem art. 36a ust. 1, 5 i 6 Prawa budowlanego z których wynika, iż istotne odstępstwo od projektu budowlanego wymaga zmiany pozwolenia na budowę, zaś nieistotne odstępstwo takiej zmiany nie wymaga, ale musi być zaznaczone przez projektanta w projekcie budowlanym. Wszystkie te przepisy należy wykładać w ten sposób, że właściwy organ może wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny ale zmiana ta nie została zaznaczona w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Ustawodawca sanuje nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego, o ile w trakcie procesu budowlanego zostały one zgłoszone i udokumentowane zgodnie z procedurą. Nie ma podstaw, aby za tego rodzaju odstępstwa wymierzać karę pieniężną". Mając na uwadze powyższe, poza jedynie informacyjnymi uwagami w przedmiocie wykładni art. 36a Prawa budowlanego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono solidarnie na rzecz skarżącego kwotę [...]zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota [...]zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).