II SA/Kr 2446/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie : NSA Wiesław Kisiel WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant : Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2004 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody z dnia 17 lipca 2001r. Nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim dotyczy zasiłku przedemerytalnego, II. w pozostałej części skargę oddala. Decyzją z daty [...] .2001 r Starosta [...] powołując się na przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r Nr 6 poz. 56 i nr 42 poz. 475) orzekł o utracie przez S. M. z dniem [...].2001 r prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu wyczerpania okresu ustawowego na jaki mu przysługiwał. W odwołaniu od tej decyzji S. M. wniósł o jej zmianę i przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego, gdyż jego zdaniem przepisy obowiązujące w dacie pobierania przez niego zasiłku dla bezrobotnych tj. przed [...] .2000 r pozwalały na zaliczenie tego okresu do stażu, od którego uzależnione są uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego. Zaliczenie okresu pobierania zasiłku od [...] .2000 r do [...] .2000 r łącznie ze stażem pracy, który posiada daje wymagane do uprawnień z art. 37 j ustawy w/w 35 lat. Wojewoda w wyniku rozpatrzenia tego odwołania wydał w dniu [...] .2001 r decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a także co wynika z treści uzasadnienia odmówił odwołującemu się S. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] przytoczona została treść art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w myśl którego okres pobierania zasiłku z zastrzeżeniem ust. 1a,5,8,11,12 wynosi 12 miesięcy, dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na terenie działania powiatowego urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia w tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała przeciętna stopę bezrobocia w kraju. Pobieranie przez S. M. zasiłku w okresie od [...] .2000 r do [...].2001 r i od [...] .2001 r do [...].2001 r wyczerpuje dyspozycję tego przepisu, dlatego orzeczenie Starosty [...] o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest zgodne z prawem. Powołując przepis art. 37 l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym o od [...] .2001 r (tj. w okresie gdy Skarżący złożył wniosek o zasiłek przedemerytalny) Wojewoda [...] uznał, że S. M. nie przysługuje dochodzony przez niego w odwołaniu zasiłek przedemerytalny, gdyż do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego nie zalicza się okresu aktualnie pobieranego zasiłku, skutkiem czego Skarżący nie posiada wymaganego 35-letniego okresu uprawniającego do zasiłku. W skardze na powyższą decyzję Wojewody, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. M. domagał się uchylenia tej decyzji i przyznania mu z dniem [...] .2001 r zasiłku przedemerytalnego a nadto wypłaty odsetek, argumentując, iż już w grudniu 2000 r spełniał warunki uprawniające do świadczenia przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. W czasie obowiązywania przepisu art. 37 l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji pozwalającej na zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego) okresu aktualnie pobieranego zasiłku, Skarżący nie złożył wniosku o zasiłek przedemerytalny, natomiast nowe uregulowanie prawne obowiązujące w dacie złożenia wniosku ([...].2001 r) nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawnie, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy w/w sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Mianowicie przepis art. 15 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji w wyniku wniesienia odwołania podlega ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest tożsamy z zakresem rozstrzygnięcia sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozpoznania organu pierwszej instancji nie była kwestia nabycia uprawnień do jednego ze świadczeń przewidzianych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, lecz stwierdzenie, iż w następstwie wyczerpania ustawowego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych S. M. utracił z dniem [...] .2001 r prawo do jego pobierania. Wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego Skarżący zawarł dopiero we wniesionym w dniu [...] .2001 r odwołaniu od decyzji Starosty [...]. Wniosek o przyznanie nowego świadczenia jakim jest zasiłek przedemerytalny nie jest tożsamy z kwestią przedłużenia zasiłku dla bezrobotnych ani też konsekwencją jego utraty. Rozpoznając ten nowy wniosek organ drugiej instancji odniósł się do innej kwestii niż będąca przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, naruszając tym samym zasady "dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy". Skoro przedmiotem orzeczenia organu pierwszej instancji było stwierdzenie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to organ odwoławczy nie mógł zmienić podstawy materialne prawnej rozstrzygnięcia i orzec także o odmowie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W sytuacji gdy strona w postępowaniu odwoławczym rozszerzyła jego przedmiot o nowe żądanie wykraczające poza zakres postępowania pierwszoinstancyjnego, organ odwoławczy powinien nie zmieniając podstawy materialnoprawnej określonej rozstrzygnięciem pierwszej instancji orzec co do kwestii objętej decyzją, natomiast stronę poinformować o możliwości wszczęcia w sprawie odrębnego postępowania. Rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji o zgłoszonym w postępowaniu odwoławczym wniosku o zasiłek przedemerytalny stanowiło naruszenie przepisów o właściwości. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie dominuje pogląd, przyjęty także przez Sąd, że hipotezą art. 156 § 1 kpa objęte są naruszenia każdego rodzaju właściwości organu administracji publicznej tak właściwości rzeczowej i miejscowej jak i właściwości instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8.06.1998 IISA 540/98 oraz SN z dnia 17.11.2000 III/RN 46/00) OSNAP 2001/12/404). Wojewoda [...] jako organ drugiej instancji nie był organem właściwym do orzekania w przedmiocie wniosku o zasiłek przedemerytalny w sytuacji gdy wniosek ten nie został rozpatrzony przez Starostę jako organ pierwszej instancji. Wobec powyższego mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie organu pierwszej instancji o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych i utrzymująca go w mocy decyzja Wojewody [...] są zgodne z powołanymi wyżej (oraz w decyzji) przepisami obowiązującymi w tym zakresie, dlatego skarga w części w jakiej dotyczy zasiłku dla bezrobotnych ulega na mocy art.151 ustawy w/w oddaleniu.