II SA/Kr 2448/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant : Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja2004 r. sprawy ze skargi P. K. i A. G. wspólników firmy Handlowo-Usługowej "[...]" sc na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 25 sierpnia 2000r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] zł. ([...] złotych). Uzasadnienie. W dniu [...] 2000r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem nr [...] pozytywnie zaopiniował sporządzony na wniosek P. K. i A. G. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. [...] s.c. projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji pn. "zmiana sposobu użytkowania obiektów magazynowych na zakład produkcji stolarskiej w [...] przy ul. [...] ", wprowadzając dodatkowe warunki, a mianowicie zaprojektowanie na etapie projektu technicznego rozwiązań technicznych zapewniających emisję pyłów oraz związków chemicznych do atmosfery na poziomie nie przekraczającym zanieczyszczenia tła określonego dla miasta [...] przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] . W uzasadnieniu powołano się na treść przedstawionej przez inwestora oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji opracowanej przez uprawnionego biegłego J. S., z której wynika, że projektowany obiekt spełnia wymogi ochrony środowiska. Z uwagi jednakże na bezpośrednie sąsiedztwo stolarni z piekarnią w ocenie organu konieczna jest szczególna ochrona przed emisją ewentualnych zanieczyszczeń do środowiska, z tego też względu dodany został dodatkowy warunek w zakresie ograniczenia emisji do atmosfery substancji powstających przy produkcji stolarki budowlanej jako warunek lokalizacji stolarni obok istniejącej piekarni. Postanowienie to zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w wyniku bowiem złożonego przez S. Z. zażalenia na wcześniejsze postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 20 maja 2000r., w którym także postanowiono pozytywnie zaopiniować przedłożony projekt decyzji z zastrzeżeniem dodatkowych warunków polegających na konieczności uwzględnienia w projekcie budowlanym na wentylatorach dachowych z hali obróbki drewna filtrów wychwytujących pyły o grubości ziaren większych od 0,1 -m, zaś na wentylatorze dachowym z malarni filtrów pochłaniających związki chemiczne pochodzące z odparowania farb stosowanych przy malowaniu stolarki, postanowienie to zostało uchylone do ponownego rozpatrzenia postanowieniem z dnia 6 czerwca 2000r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] . Jako uzasadnienie uchylenia wskazano konieczność poprzedzenia postanowienia sprawdzeniem, czy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się realizację na obszarze planowanej inwestycji usług i rzemiosł uciążliwych nie naruszających interesu osób trzecich. Zarzucono również brak podstaw prawnych dla wprowadzonych dodatkowych warunków co do wentylatorów, nakazując dokładne przeanalizowanie treści pkt 5.2 załączonej "oceny oddziaływania na środowisko", brak jakichkolwiek informacji co do miejsca i sposobu gromadzenia odpadów, nakazano konieczność wzięcia pod uwagę rodzaju usług w dwóch zblokowanych obiektach (stolarnia, piekarnia) oraz zwrócono uwagę, że do rozpatrzenia kwestii zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego i emisji hałasu właściwy jest organ ds. ochrony środowiska. Na opisane wcześniej postanowienie z dnia [...] 2000r. zażalenie wniósł S. Z. zarzucając, że wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] jest takie samo, jak wcześniejsze postanowienie, które zostało uchylone przez organ II instancji. Wprowadzony dodatkowy warunek lokalizacji stolarni, chociaż wyrażony innymi słowami, jest w istocie taki sam jak ten, który był zawarty w uchylonym postanowieniu. W zakresie nakazanego przez organ II instancji obowiązku sprawdzenia przeznaczenia terenu inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ ograniczył się tylko do przepisania treści uzyskanej w tym względzie od stosownego Wydziału Urzędu Miasta w [...] odpowiedzi, która to odpowiedź jest nieprecyzyjna i tendencyjna, zawierając zbędne sugestie. Według żalącego się nadal Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie wziął też pod uwagę rodzaju usług w dwóch zblokowanych obiektach: stolarni i piekarni, które swym profilem działalności wzajemnie się wykluczają, jego rozstrzygnięcie zaś cechuje brak obiektywizmu. W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2000r., nr [...] zaopiniował planowaną adaptację negatywnie. W uzasadnieniu organ wskazał, że uwzględniając rodzaj wykonywanych w stolarni czynności oraz rodzaj działalności w zblokowanym obiekcie - istniejącą piekarnię, nie jest możliwa lokalizacja przedmiotowej inwestycji, albowiem swoim profilem spowoduje ona zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi (produkcja pieczywa służącego do ogólnego spożycia). Ponadto projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zwraca uwagę na zużyte oleje hydrauliczne i inne odpady niebezpieczne, odpady komunalne, jak również ścianę wschodnią budynku z otworami okiennymi oraz "przegrodę" pomiędzy sąsiadującą piekarnią oraz niebezpieczeństwo przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy posesji, nie zawiera jednakże informacji na temat pyłu powstającego przy wynoszeniu trocin pod wiatę magazynową, odłamków szkła i innych uciążliwości pochodzących z produkcji stolarskiej. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższe postanowienie inwestorzy P. K. i A. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. [...] s.c. zarzucili naruszenie przepisów art. 7 i art. 77§1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżących nie przeprowadzono postępowania dowodowego w celu ustalenia czy zmiana sposobu użytkowania lokalu może spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, jak również środowiska. W ocenie materiału dowodowego pominięto kompleksową opinię w zakresie oddziaływania na środowisko, nie przeprowadzono też kontrdowodu podważającego zasadność opinii biegłego J. S.. Skarżący zarzucają również naruszenie art. 84 §1 kpa poprzez niepowołanie innego biegłego w celu ustalenia ewentualnego wpływu na środowisko w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu. Skarżący podnoszą, że uzasadnienie postanowienia organu II instancji jest lakoniczne i mało precyzyjne. Organ ograniczył się jedynie do przepisania stanu faktycznego, podania podstaw prawnych oraz stwierdzenia, że planowana inwestycja zagrażać będzie życiu i zdrowiu. Nie przeprowadził natomiast żadnego postępowania dowodowego, nie odniósł się w żaden sposób do opinii biegłego. Skarżący zarzucają również naruszenie art. 138 kpa podnosząc, że organ II instancji uchylając postanowienie organu I instancji nie określił, a w szczególności nie uzasadnił swojego stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojego postanowienia. Dodatkowo wymienił, jakie okoliczności wziął pod uwagę rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji. Wskazał także, że pierwotne postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zostało uchylone z powodu konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które to postępowanie nie zostało przez organ I instancji przeprowadzone. Zarzuty natomiast podnoszone w skardze odnośnie naruszenia przez organ II instancji przepisów kpa są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona [...] .2000r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa są w ocenie sądu uzasadnione. Stanowiące podstawę zaskarżonego postanowienia wówczas obowiązujące przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139) oraz wykonawcze w stosunku do nich przepisy Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. nr 93, poz. 589) wprowadzały w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a taki charakter ma planowana w niniejszej sprawie inwestycja "zmiany sposobu użytkowania obiektów magazynowych na zakład produkcji stolarskiej", obowiązek oceny oddziaływania na środowisko na każdym etapie postępowania inwestycyjnego. Zgodnie z tą zasadą, na podstawie przepisu art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym., istniał obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji z powiatowym inspektorem sanitarnym. Przepis art. 40 ust. 4a tej ustawy stanowił, że takie uzgodnienia są podejmowane przez powiatowego inspektora sanitarnego na podstawie ocen oddziaływania na środowisko, sporządzanych przez biegłych z listy wojewody. W przedmiotowej sprawie zatem podstawą dokonywanego przez organy inspekcji sanitarnej uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna być "Ocena oddziaływania na środowisko" sporządzona przez biegłego J. S. i biegłego A. K.. W pełni uzasadnione są zatem zarzuty podniesione w skardze, że przeprowadzone przez organ administracyjny - [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] postępowanie administracyjne dotknięte było wadami. W postępowaniu tym bowiem w zasadzie pominięto w ocenie materiału dowodowego kompleksową opinię w zakresie oddziaływania na środowisko. Organ II instancji ograniczył się bowiem w zaskarżonym postanowieniu do wskazania, co ta opinia zawiera, wskazując, iż zwraca się w niej uwagę na zużyte oleje hydrauliczne i inne odpady niebezpieczne, odpady komunalne, jak również ścianę wschodnią budynku z otworami okiennymi oraz "przegrodę" pomiędzy sąsiadującą piekarnią oraz niebezpieczeństwo przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy posesji. Jednocześnie jedynie enigmatycznie stwierdził, że opinia ta nie zawiera informacji na temat pyłu powstającego przy wynoszeniu trocin pod wiatę magazynową, odłamków szkła i innych uciążliwości pochodzących z produkcji stolarskiej. Jest to jedyne odniesienie się organu II instancji do treści podstawowego dowodu w niniejszej sprawie. Przedmiotowa opinia stwierdziła brak znaczącego negatywnego (przekraczającego dopuszczalne normy) wpływu projektowanej inwestycji na stan środowiska, proponując jednocześnie dodatkowe warunki do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pomimo że organ II instancji w sposób dorozumiany zakwestionował treść przedmiotowej oceny oddziaływania na środowisko, albowiem przyjął pogląd odmienny od zawartych w niej konkluzji opiniując projektowaną inwestycję negatywnie, to jednak nie przeprowadził on żadnego postępowania wyjaśniającego. Poza wskazanym powyżej, bardzo zresztą enigmatycznym stwierdzeniem o tym czego ta opinia nie zawiera, brak w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji jakichkolwiek odniesień i zarzutów podważających zasadność opinii biegłych J. S. i A. K.. Nie ulega zatem wątpliwości, że orzekający w sprawie organ administracyjny naruszył w ten sposób art. 7 kpa oraz art. 77 kpa. Niedopuszczalnym jest bowiem dokonanie przez organ odmiennej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko niż zawarta w opinii biegłego, bez jakiegokolwiek odniesienia się do tej opinii i zakwestionowania jej treści. W szczególności organ nie dokonał oceny tej opinii pod kątem jej sporządzenia zgodnie z wymogami stawianymi przez przepisy prawa, tj. przepisy Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Takie działanie orzekającego w sprawie organu administracyjnego nosi cechy dowolności i jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa. Należy także uznać zasadność podniesionego w skardze zarzutu, że uzasadnienie postanowienia organu II instancji jest lakoniczne i mało precyzyjne. Organ rzeczywiście ograniczył się jedynie do przepisania stanu faktycznego, podania podstaw prawnych oraz stwierdzenia, że planowana inwestycja zagrażać będzie życiu i zdrowiu. Brak jednak uzasadnienia tezy o zagrożeniu planowanej inwestycji dla życia i zdrowia. Takie działanie organu stanowi naruszenie art. 107 §3 kpa, nie można bowiem sporządzonego przez organ II instancji uzasadnienia uznać za spełniające wymagania ustawowe. Wady tej nie może sanować rozszerzona nieco argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę. Podstawowym wymogiem postępowania administracyjnego jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 kpa) oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 kpa). O tym zaś, czy postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, przekonywać ma uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Winno ono bowiem zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 §3 kpa). Tymczasem w niniejszej sprawie organ tych obowiązków nie dopełnił. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było wadliwe. Wydając zaskarżone postanowienie organ II instancji naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu postanowienie to zostało przez Sąd uchylone, stosownie do dyspozycji art. 145 §1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analogiczne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego popełnił też organ I instancji. Także i w jego postępowaniu brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego. Także i w tym wypadku organ nie odniósł się szczegółowo do sporządzonej opinii biegłego, chociaż częściowo zakwestionował jej ustalenia wprowadzając dodatkowe warunki lokalizacji inwestycji. Także zatem i postanowienie organu I instancji zostało przez Sąd uchylone zgodnie z cytowanym powyżej przepisem art. 145 §1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutów skargi należy jeszcze na marginesie powyższych rozważań podnieść, że w ocenie Sądu zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 138 kpa nie znajduje uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie organ administracyjny nie ograniczył się bowiem jedynie do uchylenia postanowienia organu I instancji (w takim przypadku jego działanie dotknięte byłoby wadą nieważności), lecz równocześnie określił swoje stanowisko w sprawie poprzez wyrzeczenie o negatywnym zaopiniowaniu projektowanej adaptacji. Jakkolwiek zatem organ II instancji określił w ten sposób swoje stanowisko, a więc nie złamał zasad art. 138 kpa, to jednak stanowiska tego należycie nie uzasadnił, naruszając tym samym inne zasady postępowania administracyjnego, o czym była mowa powyżej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia zmierzającego do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.