II SA/Kr 2453/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2006 r. sprawy ze skargi A.J. i P.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. II SA/Kr 2453/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].03.2002r, wydaną na podstawie art. 104 i art. 154 kpa, Burmistrz Miasta J. odmówił uchylenia decyzji znak: [...] z dnia [...].02.2001r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr "1" w L. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawą wydania decyzji z dnia [...].02.2001r. były ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., uchwalonego w dniu 2.04.1980r. z późniejszymi zmianami. Zgodnie z ustaleniami planu działka inwestorów położona jest w terenie oznaczonym w rysunku planu symbolem 12.14.-R - tereny upraw polowych. Użytkowanie bez zmian. W południowej części areału wsi przebiega trasa projektowanej obwodnicy drogowej w kierunku K.-Z. Przebieg ten wymaga korekty z uwagi na kolizję ze strefą zasobową ujęć wodnych "W.". W obrębie strefy zasobowej i pasie terenu ca 200 m od granic tej strefy w kierunku północnym obowiązuje zakaz zabudowy terenu do czasu rozstrzygnięć w sprawie przebiegu projektowanej obwodnicy. W związku z powyższym, w rozpatrywanym przypadku wniosku A. i P. J., ograniczenia planu sprowadzają się do zakazu zabudowy omawianego terenu. Organ podkreślił, że rozpatrując wniosek inwestorów o zmianę decyzji z dnia [...].02.2001r. w trybie art. 154 kpa, wziął pod uwagę wyłącznie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienie do swobodnego zagospodarowania nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego. W uzasadnieniu podniesiono także, że tryb postępowania przewidziany w art. 154 kpa służy generalnie organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organ uważa za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Organ nie znalazł podstaw do uznania, że za uchyleniem decyzji ostatecznej z dnia [...].02.2001r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes skarżących, gdyż nie zaszły żadne nowe okoliczności mogące mieć wpływ na zmianę decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jest podstaw do ustalenia inwestorom warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zamierzona inwestycja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu A. i P. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia [...].02.2001r. oraz o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla zamierzonej przez nich inwestycji. Zarzucili, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają stan niepewności co do możliwości zabudowy ich działki , że prace dotyczące korekty przebiegu obwodnicy z uwagi na ujęcie wodne "W." trwają od 1993r., a efekty tych prac sprowadzają się do stwierdzenia, że plan zagospodarowania winien być zmieniony. Odwołujący się zarzucili, że decyzja organu I instancji pomija istotę unormowania art.154 kpa - "słuszny interes strony". Podkreślili, że ich zamiarem jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, co jest fundamentalnym prawem każdego obywatela. Hipotetyczne ustalenia planu uniemożliwiają im ich realizację. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art.138 § l pkt l kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył ustalenia dokonane przez Burmistrza Miasta J. Dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z art. 154 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną lub organ wyższego stopnia może w każdym czasie ją uchylić lub zmienić, jeżeli żadna ze stron nie nabyła prawa. W postępowaniu tym organ ocenia, czy za uchyleniem dotychczasowej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zastosowanie art. 154 § l kpa wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem decyzji lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, c) przepisy prawa nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Organ administracji może zmienić lub uchylić decyzję dotychczasową tylko przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skoro zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu , brak przesłanek do wzruszenia ostatecznej decyzji. Przy przyjęciu przeciwnego rozstrzygnięcia doszłoby do naruszenia art. 46a ust. l pkt l i ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że decyzja wzizt sprzeczna z planem jest nieważna. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję A. i P. J. wnieśli ojej uchylenie, o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji , jak i o wyrażenie zgody na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez nich inwestycji budowy domu jednorodzinnego. Zarzucili, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają stan niepewności co do możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki, co stanowi naruszenie słusznego interesu stron. Skarżący powołali się na wyrok NSA z dnia 10.11.2000r sygn. III SAB 91/99 , w którym stwierdzono, że "możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa uzależniona jest od wskazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy". Przytoczyli również stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12.08.1999r sygn. I S.A. 1906/98: "z art. 154 § 1 kpa wynika, że możliwość wzruszenia decyzji wchodzi w rachubę , jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" oznacza, że wystarczające są racje interesu społecznego bądź też jedynie wzgląd na słuszny interes strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy." W niniejszej sprawie organy przyznały pierwszeństwo takiemu stanowi rzeczy, który odbiera skarżącym możliwość dysponowania w sposób odpowiadający ich słusznym interesom prawem własności. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazała, że jedynie zmiana obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego mogłaby umożliwić realizację projektowanej przez skarżących inwestycji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia-2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do. rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Na wstępie stwierdzić należy, że podjęcie decyzji w trybie art. 154 kpa może nastąpić w każdym czasie. Organ, rozstrzygając sprawę, może zarówno wydać decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję ostateczną, jak i decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji w razie uznania wniosku strony za bezzasadny. Działanie te mogą być podjęte tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 862). Innymi słowy złożenie wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które raz już zostały określone. Oznacza to, że art. 154 k.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej, a co za tym idzie, wszczęcia nowego postępowania (M. Szubiakowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 grudnia 1991 r., II SA 893/91, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Z kolei w wyroku SN z dnia 3 czerwca 1993r., III ARN 27/93, OSN CP 1994, nr 2, poz. 43; Wspólnota 1994, nr 23, s. 14; OSP 1995, z. 3, póz. 50 z glosą T. Wosia, przyjęto, że: "Organ administracji jest - na podstawie art. 110 k.p.a. - związany wydaną decyzją także i wtedy, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek, pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednak nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie. W wypadku gdy poprzednie rozstrzygnięcie administracyjne było dla strony niekorzystne, jego zmiana może nastąpić w trybie określonym wart. 154 § l k.p.a.". Podkreślić jednakże należy, że jeżeli rozstrzygnięcie ostateczne dokonane zostało w sferze ściśle określonej przez prawo, zmiana rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 § l k.p.a. nie jest możliwa. Tak więc argumentacja organu odwoławczego w tej kwestii jest zasadna. Podnieść jednakże należy, że ze względu na brzmienie przepisu planu zagospodarowania przestrzennego: "W obrębie strefy zasobowej i pasie terenu ca 200 m od granic tej strefy w kierunku północnym obowiązuje zakaz zabudowy terenu do czasu rozstrzygnięć w sprawie przebiegu projektowanej obwodnicy" , pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skarżących o dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa ma ustalenie czy od daty uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu przytoczonym wyżej, a przed wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy o zagospodarowania terenu z dnia [...].02.2001r. zostały podjęte jakieś rozstrzygnięcia o zmianie przebiegu projektowanej obwodnicy. Organy obydwu instancji błędnie przyjęły, że rozstrzygnięciem tym może być jedynie zmiana obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdyby tak było, niecelowym i nielogicznym byłoby wprowadzenie do tekstu planu warunkowego, określonego terminem (do czasu rozstrzygnięć) zakazu zabudowy na przedmiotowym terenie. Gdyby podmiotowi uchwalającemu plan chodziło o wprowadzenie zakazu zabudowy do czasu uchwalenia zmiany planu, słowa: "do czasu rozstrzygnięć w sprawie przebiegu projektowanej obwodnicy" byłyby w tekście planu pominięte jako zbędne. Gdyby w dacie podejmowania decyzji z dnia [...].02.2001r. istniało jakieś rozstrzygnięcie co do przebiegu projektowanej obwodnicy (uchwała, decyzja administracyjna), odpadłaby negatywna przesłanka rozstrzygnięcia wskazana przez organy. Stosownie do treści art. 145 § l pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika nie złożyli wniosku o zwrot kosztów (art. 209 p.s.a.)