II SA/Kr 2457/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (Spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r sprawy ze skargi M. S. - Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 sierpnia 2003 r Nr [...] w przedmiocie opinii skargę oddala Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2003r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu zażalenia M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PPHU [...] z siedzibą w [...] na Postanowienie Burmistrza Miasta [....] z dnia [...] maja 2003r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku strony w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na produkcji pustaków z wykorzystaniem żużla i popiołu na działce ewidencyjnej nr [...] przy ulicy [...] w [...] - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie swego postanowienia organ II instancji podał, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, a starosta wydaje zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów. Zgodnie z art. 13 tej ustawy odzysk lub unieszkodliwienie odpadów może odbywać się tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w instalacjach i urządzeniach, które spełniają określone wymagania, a w tej sytuacji organ opiniujący ma prawo dokonać analizy zamierzenia wnioskodawcy na tle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organ opiniujący stwierdził, że zamierzenie wnioskodawcy - produkcja pustaków z wykorzystaniem żużla i popiołu - jest sprzeczne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego stosownymi uchwałami Rady Miejskiej w [...] i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 1999r., nr 36, poz. 851, albowiem działka ewidencyjna nr [...] przy ulicy [...] w [...] , na której miałaby odbywać się produkcja znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolami [...] - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz [...] - tereny zieleni izolacyjnej. Organ II instancji podzielił też drugi argument organu I instancji - uciążliwość odbywającej się produkcji pustaków, którą stwierdził w wyniku wypowiedzi mieszkańców ulicy sąsiadującej z wytwórnią -podczas deszczu duże ilości żużla spływają w dół utrudniając przejście, ulica [...] jest niszczona przez samochody dojeżdżające do firmy PPHU [...] , a także nie odpowiada mieszkańcom ulicy [...] sposób składowania prefabrykatów i gotowych produktów, które zalegaj ą na hałdach. Organ II instancji uznał, że organ I instancji był zobowiązany do ujawnienia sprzeczności zamierzeń wnioskodawcy z planem przestrzennego zagospodarowania terenu oraz wzięcia pod uwagę głosu lokalnej społeczności i wydał opinię w zgodzie z ujawnionym stanem rzeczy. Z decyzją tą nie zgodził się pod M. S. prowadzący działalność jako P.P.H.U. [...] , który w skardze zarzucił, że wypowiedź mieszkańca W. B. na temat utrudniania przejścia są kłamstwem i przyznał, że "ścieżka i schody były posypywane w zimie żużlem i piaskiem". Podał, że wypowiedzi osób, na które powołano się w opinii były składane bez uprzedzenia ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, mimo że wnosił o takie uprzedzenie tych osób. Ponadto zarzucił, że produkcja nie jest uciążliwa dla środowiska, gdyż nie emituje zanieczyszczeń i odpadów, a materiały stosowane do produkcji nie są niebezpieczne i posiadają badania i atesty. Skarżący podał, że "nabył" wcześniej prawo do produkcji i dlatego powinno być ono utrzymane. Zarzucił też, że o wyłożeniu planu przestrzennego zagospodarowania miasta nie został powiadomiony. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie postanowienia. W odpowiedzi, na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko i argumentację zajęte w zaskarżonej decyzji podnosząc, że brak jest podstaw do kwestionowania wypowiedzi ujętych w protokole rozprawy administracyjnej, tym bardziej, że pochodzą od kilku mieszkańców rejonu, w którym działa wytwórnia. Podniesiono, że nawet negatywna opinia Burmistrza - jak w niniejszej sprawie - nie wiąże organu wydającego zezwolenie na prowadzenie wnioskowanej przez skarżącego działalności.. Zaznaczono, że opinia opiera się na obowiązującym planie przestrzennego zagospodarowania, który jest obowiązującym przepisem gminnym, natomiast brak jest kompetencji do badania kwestii związanych z powstawaniem planu. W dodatkowym piśmie złożonym na rozprawie w dniu 18.01.2006r. skarżący zarzucił, że produkcja pustaków polega na przetwarzaniu odpadów: żużla, pyłu, wapna i cementu w pełnowartościowy produkt, jakim są pustaki, a nie na odzysku odpadów, o czym mówi art. 13 cyt. ustawy o odpadach i z tego względu przepis ten nie ma zastosowania w tej sprawie, a nadto podtrzymał zastrzeżenia zawarte w jego odwołaniach i skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone przed tą datą, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) ust. 1: "Odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest zobowiązany." Według wskazanego wyżej załącznika Nr 1 do ustawy określonego "Kategorie odpadów" - pod oznaczeniem Q8 figurują: "Pozostałości z procesów przemysłowych (np. żużle, pozostałości podestylacyjne itp.)". Z powyższego wynika, że żużel służący do produkcji pustaków jest odpadem w rozumieniu wymienionej ustawy o odpadach. Ustawa o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. w art. 3 ust. 3 pkt 1 i 9 precyzuje też pojęcia "gospodarowania odpadami" i ich "odzysku". Według ust. 3 tego artykułu: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) gospodarowaniu odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów (...), 9) odzysku - rozumie się przez to wszelkie działania, nie stwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy". W tej sytuacji - zdaniem Sądu - twierdzenie skarżącego, jakoby w swej działalności nie prowadził odzysku odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach - jest pozbawiony podstaw prawnych. Według art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach: "Posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności (...)", a zgodnie z ust. 6 tego przepisu: "Starosta wydaje zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów (...)". Z uwagi na szereg wymogów, jakie winien spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, a określonych w art. 27 cyt. wyżej ustawy o odpadach, należy podzielić stanowisko organów administracyjnych, że opinia - w tym wypadku opinia burmistrza miasta [...] - jest jednym z szeregu wymogów niezbędnych do wydania zezwolenia, przy czym ustawodawca nie przesądził, że jedynie opinia pozytywna stanowi niezbędny element wydania takiego zezwolenia, a tym samym pozostawił kwestię oceny wydanej opinii (pozytywnej, czy negatywnej) uznaniu administracyjnemu starosty. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13.10.1997r. II SA 203/97 opubl. ONSA 1998/4/120): "Opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny." Poza sporem pozostaje fakt, że zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego stosownymi uchwałami Rady Miejskiej w [...] i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 1999r., nr 36, poz. 851 - działka ewidencyjna nr [...] przy ulicy [...] w [...] , na której miałaby odbywać się produkcja znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolami 137 MN - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz 228 ZI - tereny zieleni izolacyjnej, a więc znajduje się na terenie nie przeznaczonym przez obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na działalność gospodarczą polegającą na odzysku odpadów. Okoliczność tę - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - burmistrz "właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności" jest obowiązany ujawnić w swej opinii, albowiem zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach: "Odzysk lub unieszkodliwianie odpadów może odbywać się tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w instalacjach lub urządzeniach, które spełniają określone wymagania (...)". Jest to właśnie "ocena faktów z użyciem ustawowych kryteriów". Zarzuty przedstawione przez skarżącego, związane z uchwaleniem miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania nie mogą być przedmiotem mniejszego postępowania tym bardziej, że ten jest obowiązującym przepisem prawa miejscowego. Już tylko ta okoliczność była dla burmistrza okolicznością przesądzającą o obowiązku wydania przez niego opinii negatywnej. W tej sytuacji bez większego znaczenia pozostaje forma wypowiedzi okolicznych mieszkańców, co do ewentualnej uciążliwości prowadzonej działalności. Nie sposób jednak nie zauważyć, że akta sprawy zawierają pisma wielu okolicznych mieszkańców wskazujące na uciążliwość prowadzonej działalności. Podobnie swobodne wypowiedzi mieszkańców w czasie wizji w dniu [...] .04.2003r. spisane do protokołu i podpisane przez mieszkańców, a wskazujące na uciążliwość tej działalności burmistrz mógł wziąć pod uwagę jako fakty "z użyciem subiektywnych kryteriów". Z tego względu - zdaniem Sądu - brak przesłuchania mieszkańców z uprzedzeniem o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania nie stanowi okoliczności, która mogłaby mieć wpływ na wynik opinii. Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym i stwierdził, że organy obu instancji wydając zaskarżone postanowienia nie naruszyły prawa - a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł -jak w sentencji.