II SA/Kr 246/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 listopada 2001 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T.M. kwotę 10 zł (słownie dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] grudnia 2000 r. Burmistrz Miasta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą, dobudowa dwóch klatek schodowych do istniejącego budynku mieszkalnego w miejsce istniejącego budynku gospodarczego na działce "1" obr. [...] w Z.. Jako podstawę prawną wskazano art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust 4 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlanej (Dz. U. Nr 156 poz. 1118) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż projekt zagospodarowania działki jest zgodny miejscowym z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Nr VII/49/94 Rady Gminy Tatrzańskiej, wymaganiami ochrony środowiska i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] października 1999 r., oraz przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny, inwestor uzyskał wymagane przepisami uzgodnienia, pozwolenia i opinie oraz dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożył T. M., zarzucając, iż dobudowa klatek schodowych sprzeczna jest z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż ściana budynku z oknami będzie się znajdowała w odległości nie więcej niż 3,5 m od jego działki. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] decyzja z 5 listopada 2001 r. działając na podstawie art. 81 ust 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wskazując, iż projektowana dobudowa dwóch klatek schodowych do istniejącego budynku mieszkalnego w miejsce budynku gospodarczego nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., ponieważ teren planowanej przebudowy wchodzi w skład obszaru o symbolu 6MR (tereny mieszkalnictwa rolniczego z dopuszczeniem budynków mieszkalnych). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaliła wytyczne dla dobudowy klatki schodowej do istniejącego budynku, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę zezwoliła na dobudowę dwóch klatek schodowych. Ponieważ zapis decyzji o WZiZT należy interpretować jako wytyczne do zapewnienia komunikacji pionowej, które zostały następnie sprecyzowane w projekcie budowlanym, zatem uściślenie zawarte w orzeczeniu zaskarżonej decyzji uznać należy za zgodne z decyzją WZiZT. Inwestorzy posiadają dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z materiału dowodowego wynika, że nieruchomość stanowi współwłasność trzech osób. Inwestorami są dwie osoby a w imieniu trzeciej zgodę na w/w inwestycję wyrazili spadkobiercy. Projekt budowlany jest kompletny, został uzupełniony w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z przepisem art. 33 ust.2 Ustawy prawo budowlane, podstawą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest przedłożenie przez inwestora kompletnego projektu budowlanego, aktualnego dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w okresie jej ważności. Z materiału dowodowego wynika, że warunki te zostały spełnione. Odwołanie zarzuca niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 12 ust. 4p. 1 tego rozporządzenia, należy odnosić do odległości ściany budynku od granic działki. W tym przypadku odległość projektowanej ściany z otworami wynosi 4,50 m. Wymienione w pkt 5 elementy budynku jak balkony i gzymsy mogą odległość tę zmniejszać. Projektowana galeria o szerokości 1 m. przedłużająca spocznik istniejących schodów zewnętrznych, może być uznana za rodzaj balkonu, w związku z tym usytuowanie obiektu nie narusza przepisów rozporządzenia. Planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania stosownie do treści art. 32 Prawa budowlanego, dotyczącego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego ustawą Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r. Skargę na tą decyzję złożył T. M. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż inwestorzy nie wykazali się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż jeden z właścicieli budynku nie żyje a osoby które na budowę wyraziły zgodę nie potwierdziły faktu nabycia spadku postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Ponadto organy nie zapewniły stronie J. G. udziału w postępowaniu, gdyż nie znając miejsca jego zamieszkania, pisma dla niego przeznaczone w tym decyzje, kierowano do wywieszenia na tablicy ogłoszeń organu I instancji. Skarżący zarzucił także, iż obecnie ściana zewnętrzna budynku oddalona jest od granicy działki o 4,5 m. Dobudowa klatki schodowej o szerokości 1 m. zmniejszy tę odległość odo 3,5 m. a więc nie będzie zachowana minimalna odległość jaką wymagają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie jest prawdziwe twierdzenie organu, że inwestor wybuduje jedynie galerię a ta jako element batonowy może tą odległość pomniejszać. Inwestor ma dobudować klatkę schodową a więc elementy ograniczające przestrzeń ścianami które widnieją w projekcie budowlanym. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. dobudowa dwóch klatek schodowych do istniejącego budynku mieszkalnego w miejsce istniejącego budynku gospodarczego. Zdaniem sądu decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego są wadliwe. Przede wszystkim zgodzić należy się ze skarżącym, iż organ nie zapewniły stronie – J. G. udziału w postępowaniu. Fakt traktowania J. G. przez organ jako strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, wynika jednoznacznie z akt administracyjnych. W tzw. rozdzielnikach osoba ta była wskazywana jako podmiot do którego dokonywano doręczeń (strona postępowania), przy czym, przy jego nazwisku nie został odnotowany adres do doręczeń a zamieszczony został skrót T.O. W aktach administracyjnych brak zwrotnych potwierdzeń dokonywanych dla tej strony doręczeń. Według skarżącego skrót T.O. oznacza dokonanie doręczeń poprzez wywieszenie pism kierowanych do J. G. na tablicy ogłoszeń organu I instancji. Organy administracji twierdzeniom skarżącego w tym zakresie nie przeczyły. Postępowanie takie w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z wyrażonym w art. 10 § 1 k.p.a. prawem strony do zapewnienia jej przez organ czynnego udziału w postępowaniu a także sprzeczne jest z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą praworządności. Problematykę doręczeń w postępowaniu przed organami administracji regulują przepisy zamieszczone w rozdziale 8 działu 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. Przepis art. 42 k.p.a. stanowi, iż pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Zachowanie reguł o których mowa w tym przepisie, warunkuje prawidłowość postępowania organów administracji w zakresie dokonywania doręczeń stronom tego postępowania będącymi osobami fizycznymi. Wszelkie wyjątki od tej reguły muszą w sposób wyraźny wynikać z przepisów szczególnych. Przepis 49 k.p.a. stanowi, iż strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Tak więc dokonywanie doręczeń w drodze obwieszczeń informacji o wszczęciu postępowania, jego fazach, uprawnieniach stron i w końcu o wydanych decyzjach, możliwe jest tylko w wypadkach gdy ustawa szczególna tak stanowi. Brak natomiast uregulowania dotyczącego możliwości zastępowania doręczeń w trybie z art. 42 k.p.a. poprzez obwieszczenia o których mowa w art. 49 k.p.a. - w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.). Stosowanie wobec tego takich zabiegów, w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem wykluczone. Jeżeli organowi nie jest znane miejsce pobytu osoby która jest stroną postępowania, jej obowiązkiem jest wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie dla tej osoby przedstawiciela (art. 34 § 1 k.p.a). Za nieobecną w rozumieniu k.p.a należy bowiem uznać także osobne znaną organowi administracji, która nie przebywa w miejscu zamieszkania w kraju i której miejsce pobytu w kraju nie jest organowi znane, a wobec której organ ten zamierza wszcząć postępowanie z urzędu, lub też którą zamierza zawiadomić stosownie do art. 61 § 4 k.p.a ( R. Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008 str. 239). Wprawdzie organy nie informują sądu o przyczynach braku doręczeń dla J. G., tym niemniej jeżeli zgodnie z sugestią skarżącego przyczyną tą miałaby być nieznajomość miejsca jego zamieszkania – organ winien zastosować się do wskazań o których mowa wyżej. Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez organ § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej I Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst Dz.U z 1999 Nr 14 poz 140). Przepis ten w ust 4 stanowił iż jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m. 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Z kolei w ust 5 zamieszczony był warunek, iż okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m, natomiast balkony lub loggie o więcej niż 1 m. Niezrozumiałym dla sądu jest stanowisko organu odwoławczego, iż "projektowana galeria o szerokości 1 m., przedłużająca spocznik istniejących schodów zewnętrznych, może być uznana za rodzaj balkonu, w związku z tym usytuowanie obiektu nie narusza przepisów rozporządzenia". Organ II instancji jako balkon traktuje część budynku, oddzieloną stałymi ścianami, w której to części zamieszczone są schody (dobudowaną klatkę schodową). Zdaniem sądu stanowisko takie jest niezrozumiałe. Jakie wspólne rozwiązania konstrukcyjne w rozumieniu prawa budowlanego ma balkon z częścią wewnętrzna budynku (oddzieloną ścianami) w której zlokalizowane są schody. Nie można w żadnym razie podzielić tego, osobliwego poglądu. Dobudowa części budynku w której zlokalizowana ma być klatka schodowa nie może być w żadnym razie traktowana jako dobudowa balkony. Ta część budynku powinna być traktowana nie jako balkon ale jako ściana budynku zwrócona w stronę granicy działki w stosunku do której ma być zachowana minimalna, wymagana prawem odległość. Ponadto, na jakiej zasadzie organ obliczył, iż jak w opisuje to w decyzji, "projektowana galeria" będzie miała szerokość 1 m. a wobec tego zbliży istniejący budynek do granicy z działką sąsiednia na 3,5 m. Dane takie nie wynikają z projektu budowlanego. Trudno zresztą sobie wyobrazić klatkę schodową o szerokości 1 m. Z projektu budowlanego obliczyć można jednie (dane wprost nie są na ten temat zamieszczone) iż szerokość dobudowanego fragmentu budynku w którym mają być zlokalizowana klatka schodowa to około 4 m. Organ I ani II instancji nie wskazał także jaki to budynek gospodarczy – o jakiej powierzchni i gdzie zlokalizowany, ma podlegać rozbiórce. Że rozbiórka taka jest konieczna, wynika w sposób logiczny z decyzji, bowiem mówi ona o budowie klatek schodowych w miejscu budynku gospodarczego. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji wskazuje, iż inwestor uzyskał wymagane przepisami uzgodnienia, pozwolenia i opinie. Organ nie wskazuje jakie to uzgodnienia, pozwolenia i opinie uzyskał inwestor, natomiast sąd stwierdza, iż w aktach sprawy brak jakichkolwiek uzgodnień, pozwoleń czy opinii Na koniec wskazać należy, iż decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera nieprawidłowy opis zamierzenia inwestycyjnego. Z całości zamieszczonych w aktach administracyjnych materiałów, w szczególności z projektu budowlanego wynika, iż przedmiotem zamierzenia mała być dobudowa znacznej części budynku w której zlokalizowane miały być klatki schodowe, a nie dobudowa jedynie klatek schodowych, co można by rozumieć jako dobudowa zewnętrznych klatek schodowych, lub tez wykonanie klatek schodowych w kubaturze już istniejącego budynku. Niezasadnym natomiast okazał się zarzut skargi, iż inwestorzy nie wykazali się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż jeden z właścicieli budynku nie żyje a osoby które na budowę wyraziły zgodę nie potwierdziły faktu nabycia spadku postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości znajduje się bowiem w aktach administracyjnych, wraz z oświadczeniami jego spadkobierców o zgodzie na przeprowadzenie prac budowlanych. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. A oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.