II SA/Kr 246/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję nr 692/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2024 r., znak WOB.7721.335.2019.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 23 maja 2019 r. nr 128/19 znak: NB.5160.5.73.2018.PSł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał inwestorowi S. T. (zwanemu dalej także skarżącym) rozbiórkę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej niepołączonych trwale z gruntem pełniących funkcję pawilonów sprzedaży ulicznej (oznaczonych na szkicu załączonym do decyzji numerem 1 i 2) położonych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. - wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania wyjaśniającego przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 11 czerwca 2018 r. przeprowadzili czynności kontrolne na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z., w wyniku których ustalono, że na przedmiotowej działce w części południowej znajdują się dwa obiekty budowlane. Obiekt nr 1 jest to konstrukcja drewniana szkieletowo-słupowa o dachu dwuspadowym częściowo przykrytym blachą trapezową i częściowo deskami; obiekt pełni funkcję usługową. Właściciel okazał zgłoszenie dotyczące budowy ośmiu budynków gospodarczych z dnia 26 września 2008 r. Obiekt budowlany posadowiony jest na punktowych stopach fundamentowych. Natomiast obiekt nr 2 jest wykonany w konstrukcji drewnianej słupowo-szkieletowej przykryty dachem dwuspadowym za pomocą desek. Obiekt posadowiony jest na punktowych betonowych stopach fundamentowych i pełni funkcję usługową. Przedmiotowe obiekty posiadają przyłącz elektryczny. Na budowę obiektu budowlanego nr 2 właściciel nie posiada żadnych dokumentów. W dniu 17 stycznia 2019 r. przedstawiciele organu dokonali ponownych oględzin na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z., podczas których ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym; inwestorem obiektów jest skarżący. Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji ustalił, iż inwestorem przedmiotowych obiektów budowlanych jak i również właścicielem działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z. jest skarżący. Z uzyskanych informacji z Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. wynika, iż na działkę ewid. nr [...] obr[...] w Z. zostały złożone dwa zgłoszenia, na które w drodze decyzji Starosty T. zostały wniesione sprzeciwy, oraz jeden wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę (decyzja nr 257/03 Starosty T. z dnia 4 października 2001 r. znak: AB.II.7351/ZAK-330/01), w której na działce objętej przedmiotowym postępowaniem przewidziane było wykonanie przyłącza. Inwestor nie posiada również dokumentów stwierdzających legalność wzniesionych obiektów budowlanych na ww. działce. Organ I instancji wskazał, że ze zdjęcia odnalezionego w internecie, stanowiącego istotny dowód w sprawie, wynika, iż obiekty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania powstały po czerwcu 1997 r., w związku z czym zgodnie z art. 63 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest przez okres jego istnienia przechowywać dokumentację określoną w art. 60 ww. ustawy oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Organ I instancji stwierdził, że z analizy treści zapisów uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. " wynika, że działka, na której zostały wybudowane obiekty budowlane objęte postępowaniem znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 5.R/US o podstawowym przeznaczeniu tereny rolne użytkowe jako łąki i pastwiska, w związku z czym budowa obiektów objętych niniejszym postępowaniem jest niedozwolona. Organ wskazał także, że przepisy art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowią, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Postępowanie administracyjne wykazało, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę i nie zachodzą tu okoliczności zawarte w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, iż na przedmiotowe roboty budowlane inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę. Podsumowując organ I instancji stwierdził, że zgodnie z przepisami art. 48-49 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany, wybudowany lub będący w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, może zostać zalegalizowany tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 tej ustawy, tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził zatem, że skoro budowa tymczasowych obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej niepołączonych trwale z gruntem pełniących funkcję pawilonów sprzedaży ulicznej na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. stoi w sprzeczności z zapisami obowiązującej w tym terenie uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. to konieczne jest wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczącej nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzji organu I instancji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 6 w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), poprzez zastosowanie niewłaściwego trybu administracyjnego, polegającego na wykorzystaniu procedury charakterystycznej dla klasycznych przypadków działania inwestora bez pozwolenia na budowę od początku do końca, podczas gdy z informacji zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w przypadku skarżącego doszło co najwyżej do odstąpienia od zamierzenia objętego zgłoszeniem budowlanym, co skutkować winno wdrożeniem odpowiedniej procedury naprawczej, która nie została jednakże wdrożona; 2) art. 6 w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 49b ust. 2, ust. 6 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie niewłaściwego trybu administracyjnego charakterystycznego wyłącznie dla wąskiej grupy przypadków wymagających zgłoszenia budowlanego, a mianowicie parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, względnie wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych, względnie budowy sieci (elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie więcej niż 1 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych, gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa), pomimo że już nazwa przedsięwzięcia objętego postępowaniem administracyjnym wskazuje, że owa regulacja nie znajduje zastosowania w sprawie, stąd koniecznym jest zastosowanie procedury przewidzianej wprost dla realizacji zamierzeń budowlanych, co do których konieczne jest uzyskanie zgłoszenia budowlanego, a to determinuje celowość zastosowania procedury, o której mowa w art. 49b ust. 2 i ust. 6 Prawa budowlanego, czego nie dostrzegł organ I instancji; 3) art. 6 w zw. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji administracyjnej orzekającej o nakazaniu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w sposób niemalże automatyczny, z uwzględnieniem represyjnego charakteru zastosowanej regulacji prawnej, podczas gdy celem ustawodawcy jest legalizacja zrealizowanego obiektu budowlanego, co nakazywałoby podjęcie próby doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem, poprzez wydanie stosowanego postanowienia zabezpieczającego, stanowiącego o rodzaju koniecznej do przedstawienia dokumentacji, której dopiero nieprzedstawienie, skutkować może wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki zrealizowanego obiektu budowlanego; 4) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez całkowite pominięcie obowiązku przeprowadzenia przez organ I instancji jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie, co na etapie każdego postępowania administracyjnego powinno zostać ocenione, jako niedopuszczalne, a jest szczególnie rażącym niedopatrzeniem w przypadku postępowania administracyjnego, w ramach którego istnieje potencjalna możliwość nakazania inwestorowi rozbiórki wykonanego obiektu budowlanego, co w przypadku nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ogóle stwarza ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej po stronie organu, stąd jak ma to miejsce w przypadku niniejszej sprawy niewyjaśnienie takich okoliczności, jak: znaczenie dokumentacji w postaci zgłoszenia budowlanego dla jednego z obiektów budowlanych, przy braku dokumentacji w przypadku drugiego ze zrealizowanych zamierzeń, jak również nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie daty realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności zrealizowanego obiektu z przeznaczeniem innym niż podstawowe przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 5) art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przywołanie w ramach sentencji decyzji administracyjnej podstawy prawnej, która nie istnieje w ramach wskazanego aktu prawnego, co wpisuje się w całokształt przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, jako niedokładnego, pozbawionego należytej staranności wymaganej przy przeprowadzaniu postępowań administracyjnych rezultatem, których może być rozstrzygnięcie stanowiące o rozbiórce zrealizowanego obiektu budowlanego. Decyzją z dnia 20 grudnia 2024 r. nr 692/2024 znak: WOB.7721.335.2019.JKUT Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił powyższą decyzję organu I instancji i orzekł w ten sposób, że nakazał skarżącemu – inwestorowi i właścicielowi działki nr [...] obr. [...] w Z. rozbiórkę obiektów budowlanych – budowli pełniących funkcję pawilonów sprzedaży ulicznej, zlokalizowanych w południowej części działki nr [...] obr. [...] w Z. – zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekty przeznaczone do rozbiórki nr [...] zaznaczono kolorem czerwonym na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z uwagi zatem na fakt, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed terminem określonym w art. 39 ww. ustawy oraz że postępowanie prowadzone jest w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane zastosowanie w niniejszej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż krąg stron został przez PINB w realiach niniejszej sprawy zdefiniowany w sposób prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Stronami postępowania są bowiem skarżący będący właścicielem działki nr [...] obr. [...] w Z. oraz inwestorem, a także właściciele działek sąsiednich nr [...] obr. [...] w Z.. W ocenie MWINB, organ I instancji zastosował też prawidłowy tryb postępowania, jednak dokonał niewłaściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania określając przedmiotowe obiekty budowlane jako obiekty tymczasowe niepołączone trwale z gruntem. Tymczasem z akt protokołu z kontroli z dnia 11 czerwca 2018 r. wynika, że zarówno obiekt oznaczony nr 1, jak i nr 2 posadowione są na stopach fundamentowych, a więc obiekty te posiadają fundamenty punktowe i tym samym są trwale połączone z gruntem. Odnosząc się do kwalifikacji ww. obiektów organ odwoławczy wyjaśnił również, że ustawa Prawo budowlane dokonuje klasyfikacji obiektów budowlanych objętych jej regulacją na: budynki, budowle i obiekty małej architektury (art. 3 pkt 1). Zgodnie z art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei jak stanowi art. 3 pkt 3 tej ustawy budowlą jest każdy obiekt niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Nadto, ustawodawca w treści przepisu art. 3 pkt 5 ustawy wyodrębnił kategorię "tymczasowych obiektów budowlanych", przez które należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Organ II instancji stwierdził, że protokolarne ustalenia PINB wskazują, że sporne obiekty połączone są trwale z gruntem, jednak swoimi cechami (brak stałych ścian wydzielających budynki z przestrzeni - obiekty wyposażone są w rolety zabezpieczające kioski handlowe w czasie ich zamknięcia) nie odpowiadają opisanym w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkom. Powyższe pozwala więc na zaliczenie spornych obiektów o funkcji handlowej do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 ww. ustawy). Organ II instancji przyznał rację skarżącemu, że PINB co prawda nie ustalił, kiedy dokładanie powstały sporne obiekty, jednak z punktu widzenia niniejszej sprawy okoliczność ta jest nieistotna, bowiem nie ma wpływu na przyjęty przez PINB tryb postępowania (tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane). Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z ogólnodostępnych ortofotomap z zasobów Geoportalu zabudowania o funkcji handlowej na działce nr [...] obr. [...] w Z. zostały zrealizowane pomiędzy 2003 r., a 2009 r. Organ II instancji stwierdził, że wskazywane przez skarżącego zgłoszenia robót budowlanych dokonywane były w 2007 r. i 2008 r., a w związku z tym uznał za właściwe odniesienie się do regulacji prawno-budowlanych obowiązujących w latach 2007-2008, przyjmując jednocześnie ww. okres za datę budowy spornych obiektów. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Przepis art. 29 tej ustawy zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki niewymagające uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, analiza przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących obecnie jak i w latach 2007-2008 (data budowy) pozwala na przyjęcie, że budowa budowli o funkcji handlowej nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę ww. obiektów, tym samym działał w warunkach samowoli budowlanej. Skoro zatem inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, to przedmiotowe obiekty stanowią tzw. samowolę budowlaną, pociągającą za sobą określone sankcje prawno-administracyjne, wynikające z przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do głównych zarzutów odwołania, MWINB wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego dla obiektu oznaczonego nr 1 nie zostało dokonane skuteczne zgłoszenie w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt sprawy wynika co prawda, że Starostwie Powiatowym w Z. złożone były zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie ośmiu budynków gospodarczych na działce nr [...] obr. [...] w Z. (zgłoszenia z dnia 8 czerwca 2007 r. oraz 26 września 2008 r.), jednak rozpatrując ww. zgłoszenia Starosta T. wniósł sprzeciw w drodze decyzji (decyzja z dnia 19 czerwca 2007 r. znak: AB.IX.7352/ZAK-499/07 i decyzja z dnia 17 listopada 2008 r. znak: AB.X.7352/ZAK-999/09). Zdaniem organu II instancji, nie budzi więc wątpliwości, że względem spornych obiektów należało zastosować procedurę art. 48 ustawy Prawo budowlane odnoszącą się do przypadków samowoli budowlanej. W świetle powyższych ustaleń, MWINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wdrożenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną winno być poprzedzone wstępną oceną organu nadzoru budowlanego dotyczącą tego, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, wykluczając możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Pierwsza z powołanych wyżej przesłanek legalizacji, tj. zagadnienie dotyczycące zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - podlega samodzielnej ocenie organu nadzoru budowlanego wyłącznie w przypadku, gdy w rachubę wchodzi ocena zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji wskazał, że działka nr [...] obr[...] w Z., na której zlokalizowano sporne obiekty budowlane znajduje się na terenie, na którym obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego S. ", zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta Z. nr [...] z dnia 27 lutego 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia [...]., poz. [...]). Ww. działka znajduje się na terenach oznaczonych symbolem 5.R/US - tereny rolne. W § 7 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono sposób zagospodarowania terenów strefy 5.R/US: przeznaczenie podstawowe - tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska; dopuszczalna odbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejących budynków; dopuszczalna lokalizacja obiektów małej architektury. Organ uznał zatem, że w niniejszej sprawie obiekty budowane (budowle) o funkcji handlowej na działce nr [...] obr. [...] w Z. naruszają zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu wykluczają możliwość legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości kwestia, że nie było możliwości wdrożenia trybu legalizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem nie ziściła się podstawowa przesłanka dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w postaci zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligowało to organ I instancji do nakazania rozbiórki spornych obiektów zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Poza tym w przypadku braku możliwości legalizacji ustawodawca nie dał organowi możliwości uznania, aby w danej sytuacji jednak nie podejmować decyzji o nakazie rozbiórki. Odnosząc się natomiast do ustalenia adresata nakazu rozbiórki orzeczonego w zaskarżonej decyzji, organ II instancji zauważył, iż krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania czynności nakazanych w decyzji na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w niniejszej sprawie reguluje art. 52 tej ustawy, w którym ustawodawca przewidział, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy. Wybór adresata zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy. Zdaniem MWINB, organ I instancji prawidłowo ocenił, że racjonalnym będzie skierowanie nakazu rozbiórki do skarżącego jako inwestora, który jednocześnie jest właścicielem obiektu budowlanego i posiada tytuł prawny do nieruchomości. Podsumowując powyższe MWINB stanął na stanowisku, że PINB miał uzasadnione podstawy do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektów budowlanych objętych niniejszym postępowaniem administracyjnym. Z uwagi jednak na dokonaną przez organ I instancji odmienną kwalifikację przedmiotowych obiektów, MWINB korzystając z przysługującego mu prawa, wynikającego z treści art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 23 maja 2019 r. nr 128/19 w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącemu – inwestorowi i właścicielowi obiektów budowlanych rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, niniejsze rozstrzygnięcie mieści się w normie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na wydanie przez niego decyzji w ramach tej samej podstawy materialnoprawnej, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu II instancji powyższe działanie nie narusza również art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie powoduje pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej. W ocenie MWINB wydanie niniejszej decyzji nie narusza także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazanej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego skorzystał z przysługującego mu prawa reformatoryjnego. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że dokonana przez niego odmienna ocena wyrażona w uzasadnieniu decyzji nie stanowi naruszenia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ może uznać zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, choć z innych przyczyn, niż podane przez organ I instancji. W skardze na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie S. T. wniósł o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), poprzez wydanie decyzji o zmianie wydanego rozstrzygnięcia w całości, a tym samym nieuwzględnieniu faktu, iż wydana decyzja jest rozbieżna z przedmiotem wszczętego i prowadzonego postępowania administracyjnego, co czyni zaskarżone rozstrzygnięcie wątpliwym pod względem prawnym; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez orzeczenie o uchyleniu w całości decyzji wydanej przez organ I instancji, a to pomimo że nie przeprowadzono weryfikacji, czy decyzja wydana w ramach rozstrzygnięcia reformacyjnego nie narusza zakazu orzekania na niekorzyść, a takie naruszenie nastąpiło, gdyż wydany akt administracyjny jest rodzajem rozstrzygnięcia wpływającym na uprawnienia proceduralne przysługujące stronie prowadzonego postępowania administracyjnego; 3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez orzeczenie o uchyleniu w całości decyzji wydanej przez organ I instancji, a to pomimo że tego rodzaju działanie, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia zgoła odmiennego niż wydane przez PINB w Z. oznaczało pozbawienie skarżącego decyzji wydanej przez przynajmniej jedną z instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty, które jego zdaniem przemawiają za zasadnością powyższych zarzutów i doprowadzą do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie z art. 25 powyższej ustawy do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa weszła w życie 19 września 2020 r., natomiast postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w sierpniu 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie powyższej ustawy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwanej dalej P.b.). Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zasadniczą konsekwencją stwierdzenia, że w sprawie doszło do samowoli budowalnej jest obowiązek wydania nakazu rozbiórki. Jednakże organ w każdym przypadku jest zobligowany ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 P.b. otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 P.b.). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.). Zasadą w prawie budowlanym jest to, że roboty budowlane można prowadzić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Wyjątkiem od tej zasady jest uproszczona forma reglamentacji (zgłoszenie) lub zwolnienie z jakiejkolwiek formy reglamentacji. Jak wynika z akt sprawy na stanowiącej własność skarżącego działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. znajdują się dwa obiekty budowlane. Obiekt nr 1 jest to konstrukcja drewniana szkieletowo-słupowa o dachu dwuspadowym częściowo przykrytym blachą trapezową i częściowo deskami; obiekt pełni funkcję usługową. Obiekt budowlany posadowiony jest na punktowych stopach fundamentowych. Natomiast obiekt nr 2 jest wykonany w konstrukcji drewnianej słupowo-szkieletowej przykryty dachem dwuspadowym za pomocą desek. Obiekt posadowiony jest na punktowych betonowych stopach fundamentowych i pełni funkcję usługową. W ocenie Sądu, organ II instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych obiektów jako budowli. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 P.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei jak stanowi art. 3 pkt 3 tej ustawy budowlą jest każdy obiekt niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Natomiast w myśl art. 3 pkt 5 P.b. przez "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe obiekty są trwale związane z gruntem, gdyż posadowione są na punktowych betonowych stopach fundamentowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1499/17, wskazał że "bez znaczenia jest rodzaj zastosowanego fundamentu - bloczki betonowe czy też wylewany czy murowany fundament. "Trwałe związanie z gruntem" to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym, np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie". Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17, stanowiąc, że " ...o trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność". Pomimo jednak trwałego połączenia z gruntem przedmiotowe obiekty nie spełniają definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., gdyż nie mają stałych ścian wydzielających je z przestrzeni, a jedynie rolety zabezpieczające kioski handlowe w czasie ich zamknięcia. Tym samym prawidłowo organ II instancji zaliczył je do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 P.b.). Prawidłowo też organ II instancji ustalił, że budowa budowli o funkcji handlowej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta Z. z dnia 24 sierpnia 2018 r. (k. 15 akt adm. I instancji) pismem z dnia 8 grudnia 1999 r. został zgłoszony zamiar budowy hali o konstrukcji stalowej na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z.. Decyzją z dnia 3 stycznia 2000 r. znak: BUA.II.7352-264/99 Burmistrz Miasta Z. wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia. Z kolei z pisma Starosty Powiatowego w Z. z dnia 18 września 2018 r. (k. 32 akt adm. I instancji) wynika, że do Starostwa T. zostały złożone przez A. M. zgłoszenia z dnia 8 czerwca 2007 r. i z dnia 26 września 2008 r. budowy ośmiu budynków gospodarczych na działce nr [...] obr. [...] w Z.. Starosta T. decyzjami odpowiednio z dnia 19 czerwca 2007 r. znak: AB.IX.7352/ZAK-499/07 i decyzją z dnia 17 listopada 2008 r. znak: AB.X.7352/ZAK-999/09 wniósł sprzeciwy od tych zgłoszeń. Brak jest natomiast zgłoszeń budowy przedmiotowych obiektów budowlanych lub wniosków o wydanie pozwolenia na ich budowę. Tym samym skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę tych obiektów. W toku postępowania skarżący nie twierdził zresztą, że otrzymał takie pozwolenie. Rację ma zatem organ II instancji, że w sprawie zastosowanie ma art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. o nakazaniu w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Równocześnie brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizującego tą samowolę budowlaną. Postępowanie legalizacyjne zmierza do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Organ nadzoru budowlanego bada, czy sporny obiekt nadaje się do legalizacji, czyli czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożlwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ stwierdzi, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, to nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu budowy, lecz wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Natomiast jeżeli dojdzie do przekonania, że obiekt budowlany lub jego część narusza co prawda przepisy, o których mowa w art. 48 ust. 2 P.b., jednak na tym etapie postępowania nie można wykluczyć możliwości doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to uzasadnione jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Wskazać należy, że stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] obr. [...] w Z. znajduje się na terenie, na którym obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego S. ", zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Z. z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia [...], poz. [...]). Ww. działka znajduje się na terenach oznaczonych symbolem 5.R/US - tereny rolne. Zgodnie z § 7 ust. 4 ww. uchwały na terenach tych obowiązują następujące zasady zagospodarowania: przeznaczenie podstawowe tych terenów to tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska. Dopuszczalna jest odbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejących budynków; dopuszczalna jest też lokalizacja obiektów i urządzeń małej architektury oraz reklam i tablic informacyjnych. Tym samym budowle posadowione na działce skarżącego naruszają zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyklucza to możliwość legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych. Wydany zatem przez organ II instancji nakaz rozbiórki budowli pełniących funkcję pawilonów sprzedaży ulicznej, zlokalizowanych w południowej części działki nr [...] obr. [...] w Z., a zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, był prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w treści skargi przepisów. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w związku z art. 48 P.b. w zakresie budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z.. Jego celem było ustalenie okoliczności powstania tych obiektów. W wyniku przeprowadzonych czynności organy uznały, ze obiekty powstały bez pozwolenia na budowę i nakazały, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., ich rozbiórkę. Sąd nie dopatrzył się zatem rozbieżności pomiędzy zaskarżoną decyzją a przedmiotem postępowania. Tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść skarżącego. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i organ II instancji nakazały skarżącemu rozbiórkę obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] obr. [...] w Z. pełniących funkcję pawilonów sprzedaży ulicznej. Różnica pomiędzy obiema decyzjami dotyczyła jedynie kwalifikacji przedmiotowych obiektów - organ I instancji uznał je za tymczasowe obiekty budowlane, a organ II instancji za budowle. Istota rozstrzygnięcia organów obu instancji pozostała jednak taka sama, tj. rozbiórka tych obiektów. Nie doszło zatem do pogorszenia sytuacji skarżącego w wyniku wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. W ocenie Sądu, nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności, skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie stanowi zatem naruszenia zasady dwuinstancyjności dokonana w niniejszej sprawie przez organ II instancji odmienna niż organu I instancji ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który był podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek precyzyjnego, jednoznacznego i przede wszystkim zrozumiałego formułowania rozstrzygnięcia, tj. w taki sposób, aby nie budziło ono żadnych wątpliwości co do tego, która cześć decyzji organu pierwszej instancji zostaje uchylona - czy jest cała jednostka redakcyjna, czy jedynie jej fragment, a jeżeli tak - to który. Natomiast uzasadnienie takiej decyzji winno odpowiadać wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1065/22). W niniejszej sprawie organ II instancji wydał decyzję reformatoryjną, czym nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak to już zostało powyżej wskazane istota rozstrzygnięcia organów obu instancji była taka sama, tj. rozbiórka tych obiektów, a różnica dotyczyła jedynie kwalifikacji przedmiotowych obiektów. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ II instancji rozpoznając sprawę wywiązał się ze swojego ustawowego obowiązku rozpatrzenia merytorycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.