II SA/Kr 247/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie AWSA : Mariusz Kotulski Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant : Edyta Domagał ska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2005 r. sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta T. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta T. na rzecz M. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 22 lutego 2003 r., Nr XXXIV/657/2001 przystąpiono do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa w dzielnicy Krzyż. Projekty tych planów zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach od 3 lutego 2003 r. do 3 marca 2003 r. W dniu 12 marca 2003 r. M.C. w odpowiedzi na pismo Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2003 r. dotyczące zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie projektowanego węzła autostrady oraz ograniczonego ulicami: Nowodąbrowską, Wiśniową, Błonie i od wschodu istniejącą linią wysokiego napięcia poinformował, że jest właścicielem działki budowlanej [...] i [...] obr. [...], przez którą poprowadzono drogę dwupasmową do węzła autostrady i złożył stanowczy protest z powodu przekwalifikowania działki budowlanej na teren pod budowę drogi dojazdowej do autostrady. M.C. podniósł, że pozostała część działki nie zajęta pod drogę zostaje pozbawiona dojazdu, a z powodu przyległego sąsiedztwa do projektowanej drogi zostaje pozbawiona możliwości wykorzystania jej dla celów rolniczych i uprawowych (ze względu na skażenie spalinami upraw). W związku z tym zażądał propozycji co do rekompensaty za działkę budowlaną zajętą pod budowę drogi dojazdowej, jak również za pozostały teren przyległy do niej, a pozbawiony dojazdu i możliwości wykorzystania. Nie zgadza się ponadto na przekwalifikowanie w planie zagospodarowania przestrzennego terenów węzła autostrady z działek budowlanych na nie budowlane, podnosząc, że istnieje możliwość przesunięcia projektowanej drogi do węzła autostrady na wschód na dowolną odległość (poza linie energetyczne) na tereny, które były i są wykorzystywane rolniczo, a tereny budowlane pozostawienia bez zmian. Rada Miejska w Tarnowie uchwałą z dnia 18 grudnia 2003 r. , Nr XVIII/303/2003 postanowiła nie uwzględnić zarzutu. Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne". W uzasadnieniu "faktycznym" wskazano, że działka nr [...] o pow. 0,2391 ha, której właścicielem jest M.C. oraz działka nr [...] o pow. 0,0580 ha, która, jak wynika z badania ksiąg wieczystych, nie stanowi własności wnoszącego zarzut, położone są w Tarnowie i są wolne od zabudowy. Podano, że w świetle aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w/w działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem "[...]" o ustaleniach: "Tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i strefa techniczna od linii energetycznych najwyższych napięć - zieleń niska i uprawy rolnicze bez prawa zabudowy", oraz symbolem "[...]" o ustaleniach: "Tereny upraw polowych - wyklucza się możliwość realizacji wszelkich obiektów poza budynkami o charakterze rolniczym, w tym domy dla rolników i strefa ochrony krajobrazu - utrzymanie charakteru kompozycji krajobrazowej i walorów przyrodniczych środowiska oraz utrzymanie podstawowych powiązań widokowych miasta." Organ planistyczny wskazał, że w projekcie planu powyższy obszar w całości zmienił swe przeznaczenie stając się terenem o symbolu "A4" o ustaleniach: "Rezerwa terenu pod przebieg autostrady A-4 z węzłem Krzyż". Organ planistyczny podniósł, że Rada Miejska w Tarnowie wzięła pod uwagę treść ostatecznej decyzji NR [...] Wojewody o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4, z dnia [...] 1998 r. .,znak [...]. W wyniku uwzględnienia rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji koniecznym stało się zarezerwowanie terenu pod budowę autostrady A-4 i węzła "Krzyż" na zasadach i w granicach określonych w tym akcie. W związku z tym niemożliwym stało się uwzględnienie zarzutu wniesionego przez M.C. W uzasadnieniu prawnym podniesiono, że stanowisko powyższe ma swe oparcie w treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), w myśl którego przy ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym należy stosować warunki określone w ustawach. W przedmiotowej sprawie warunki, które muszą być uwzględnione to regulacje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w planach zagospodarowania przestrzennego należy rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg (w tym autostrad) pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Organ planistyczny wskazał, że powyższe uregulowania prawne stały się przyczyną uwzględnienia w całości treści powołanej na wstępie decyzji w projekcie planu i jego ustaleniach, bez możliwości ingerencji Gminy w tym zakresie. Co do kwestii rekompensaty podniesiono, że zagadnienia tego rodzaju regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 2001 r., Nr 110, poz. 1192 z późn. zm.). W zależności od sytuacji kwestie odszkodowawcze będą więc musiały podlegać załatwieniu w myśl stosownych regulacji po uchwaleniu planu, a przed przystąpieniem do realizacji projektowanych zamierzeń inwestycyjnych. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.C. podnosząc, że pozbawiano go działki budowlanej poprzez zamianę jej na rezerwę terenu pod przebieg autostrady A-4 z węzłem Krzyż. W związku z tym skarżący zażądał usunięcia z w/w uchwały stwierdzenia "bez prawa zabudowy". Skarżący podnosi, że w uchwale przedstawiono, jakoby żądał zamiany terenu przeznaczonego pod budowę drogi na teren pod budownictwo mieszkaniowe, a w rzeczywistości jest odwrotnie, gdyż to teren budowlany jego działki został zajęty pod drogę dojazdową do węzła autostrady. Uzasadnienie faktyczne uchwały, w którym podano, że działka Nr [...] o powierzchni 0,2391 ha znajdująca się na terenie oznaczonym symbolem "[...]" o ustaleniach zawartych w/w uchwale: "Tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i strefa techniczna od linii energetycznych najwyższych napięć - zieleń miejska i uprawy rolnicze bez prawa zabudowy", stanowi w ocenie skarżącego bezprawną interpretacja terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego przez Radę Miejską w Tarnowie. Skarżący twierdzi, że teren działki oznaczony symbolem "[...]" do czasu podjęcia uchwały był przeznaczony pod zabudowę mieszkalnictwa jednorodzinnego, a teren oznaczony symbolem "[...] leży poza najmniejszą dopuszczalną odległością przewodów linii o napięciu znamionowym 110 kV od łatwo dostępnej części budynku. Linia 110 kV nie jest linią najwyższych napięć. Ponadto Użytkownik Zakład Energetyczny określił odległość budowy budynku mieszkalnego na działce skarżącego w odległości 12,7 m od osi linii 110kV. Zdaniem skarżącego nie ma uzasadnienia dla rezerwacji terenów pod budowę drogi dojazdowej do węzła autostrady na terenach budowlanych, skoro istnieje możliwość przesunięcia jej na wschód na tereny rolnicze, na co skarżący zwracał uwagę w piśmie do Prezydenta Miasta z dnia 12 marca 2003 r. Ponadto nie określono w uchwale czasookresu rezerwacji terenu, co nie pozwala skarżącemu na inwestowanie. Skarżący zaznacza, że nie jest przeciwnikiem budowy drogi dojazdowej, która będzie służyć dla mieszkańców, a jedynie domaga się sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego wyjaśniono, że ta część uchwały, do której odniósł się skarżący jest częścią jej uzasadnienia faktycznego. Nie jest więc to żadna interpretacja, tylko opis stanu faktycznego sprawy, ustalony w oparciu o zebrane dokumenty. W tym wypadku był to wyciąg z ustaleń obowiązującego w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa z 1991 r. Nadto opis ten odnosił się do całej działki nr [...] bez podziału na poszczególne funkcje. W konsekwencji zastrzeżenie, iż działka nr [...] była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jest chybione, gdyż organ planistyczny przeciwnej tezy nie stawiał w zaskarżonej uchwale. Podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] jest w części przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, w pozostałej zaś części znajduje się w strefie linii elektroenergetycznej, w której zabudowa ta nie była możliwa. Podkreślono przy tym, że twierdzenie to dotyczy obowiązującego w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały planu, a nie projektu do którego skarżący wniósł zarzut. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący błędnego oznaczenia strefy od linii 110 KV. Jak bowiem wynika z treści planu z 1991 r. symbol "E2" oznaczał "strefę techniczną od linii energetycznych najwyższych napięć". Dlatego też - w ramach ustaleń faktycznych sprawy - dokładnie zacytowano to brzmienie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Działanie to jest w ocenie organu prawidłowe, gdyż nie musiał on opierać się na treści obowiązującego planu. Wskazano także, że dla sprawy bez znaczenia jest treść oświadczenia Zakładu [...]S.A., gdyż podstawową sprawą co do możliwości zabudowy danego terenu jest jego przeznaczenie w planie. Ponieważ projekt planu przewiduje przeznaczenie terenu pod rezerwę dla projektowanej autostrady A-4 z węzłem "Krzyż", rozważania w tej materii są bezprzedmiotowe. Powyższe ustalenia miałyby znaczenie tylko w kontekście planu z 1991 r. W ocenie organu planistycznego nie jest również możliwe uwzględnienie żądania skarżącego co do przesunięcia drogi dojazdowej na wschód. Droga ta - w projekcie planu - wskazana została jako część terenu przeznaczonego pod autostradę, oznaczonego w decyzji Nr [...] Wojewody z dnia [...] grudnia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 znak [...] Przebieg tej drogi w ramach rezerwy terenu pod autostradę jest wynikiem stworzenia układu komunikacyjnego na całym obszarze objętym projektem planu. Stanowi ona kontynuację drogi oznaczonej w projekcie planu symbolem KGo. Organ planistyczny podnosi też, że twierdzenie strony skarżącej, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie określono czasookresu rezerwacji terenu jest bezzasadne. Wskazano bowiem, że przy ustaleniu przeznaczenia i zagospodarowania terenu w planie miejscowym uwzględniono warunki określone w innych ustawach, w tym ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle obowiązującego w tej sprawie prawa - plan nie musi określać terminów, w jakich realizacja przewidywanych zamierzeń musi nastąpić. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Tarnowie rozpatrując wniesiony zarzut dokonała analizy stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania działki należącej do skarżącego oraz zbadanie zgłoszonych przez niego postulatów. Analiza została dokonana została z uwzględnieniem treści decyzji Nr [...] Wojewody z dnia [...] grudnia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 znak [...], a jej wyniki zostały zawarte w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej uchwały. W wyniku przeprowadzonego badania pod względem prawnym wniesionego zarzutu ustalono, że zaprojektowana zmiana przeznaczenia terenu jest zasadna pod względem rozstrzygnięć przestrzennych. Organ planistyczny podniósł, że zaskarżona uchwała jest zgodna z treścią art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zawiera uzasadnienie faktyczne (wynik wnikliwego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy) i prawne (motywacja legalna zajętego stanowiska ze wskazaniem braku możliwości uwzględnienia postulatów strony). Spełnione zostały również wymogi art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące organizowania przestrzeni poprzez uporządkowanie przeznaczenia terenu zgodnie z dominującą funkcją oraz tworzenie właściwych relacji użytkowych w sąsiedztwie. Organ planistyczny podniósł, że podjecie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało przeprowadzeniem procedury planistycznej w części wymienionej w art. 18 ust. 2 pkt 1-9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności poprzez dokonanie stosownych ogłoszeń i zawiadomień, dokonanie uzgodnień z właściwymi organami oraz wyłożenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania planu na środowisko przyrodnicze do publicznego wglądu. Na rozprawie w dniu 12 września 2005 r. skarżący nie stawił się. Radca prawny B.B. - pełnomocnik Prezydenta Miasta Tarnowa wnosiła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma jedynie kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że ze względu na powyższą zasadę określoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz mając na uwadze treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu planu. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem sygnalizowane przez skarżącego okoliczności związane z rozwiązaniami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa z 1991 r. W kontekście, w jakim została wydana zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 18 grudnia 2003 r., Nr XVIII/303/2003 należy przytoczyć i podzielić ugruntowany już w judykaturze pogląd (prezentowany m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 2676/0), zgodnie z którym plan jest przygotowywany na podstawie władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona dość szeroką swobodę wyboru konkretnych rozwiązań, które muszą godzić ze sobą różne interesy i uwzględniać interes publiczny, wymagania ochrony środowiska, kwestie gospodarcze i ekonomiczne itp. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały - przede wszystkim uzasadnienie prawne - nie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktach sprawy brakuje dokumentacji, na którą w treści uzasadnienia powołuje się organ planistyczny. Nie pozwala to na zweryfikowanie poprawności postępowania poprzedzającego zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i samego rozstrzygnięcia. W aktach sprawy brakuje decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 znak [...], na którą powołuje się organ i która stanowi zasadniczy argument organu - przywoływany w uzasadnieniu faktycznym uchwały - za odrzuceniem złożonego zarzutu. Nie można także ustalić legitymacji M.C. do złożenia zarzutu do projektu planu, gdyż w aktach brakuje dokumentacji pozwalającej ustalić, że ma on tytuł prawny do działek nr [...] i nr [...] położonych w Tarnowie. W niniejszej sprawie jest to szczególnie istotne, gdy weźmie się pod uwagę, że organ planistyczny w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego pismo określane przez M.C. "stanowczym protestem" zakwalifikowano jako zarzut, tym bardziej że - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały - działka nr [...] stanowi własność M.C. , a działka nr [...] nie jest jego własnością. Trzeba podkreślić, że protesty i zarzuty na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły odrębne środki prawne służące kwestionowaniu ustaleń projektu planu, z którymi przepisy ustawy łączyły różne wymogi formalne i materialne, i które rodziły odmienne konsekwencje prawne. Obok niekonsekwencji uzasadnienia faktycznego wskazać należy, że również uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały nie jest prawidłowe. Organ ograniczył się do literalnego przytoczenia dwóch przepisów wybranych ustaw, tj. art. 2 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uzasadnienie takie niewątpliwie nie spełnia wymogu wyjaśnienia przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także nie przedstawia sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie jest zatem poprawne. Nie można na jego podstawie ustalić, czy organ planistyczny prawidłowo rozpatrzył okoliczności podniesione w zarzucie oraz czy zbadał indywidualną sytuację wnoszącego zarzut, gdyż nie przedstawiono argumentacji faktycznej i prawnej na uzasadnienie projektowanego rozwiązania planistycznego. W tej sytuacji zasadnicze wątpliwości budzi to, czy uzasadnienie zaskarżonej uchwały odzwierciedla prawidłowo stan rzeczy. Nie można też przyjąć, że zgodnie z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym spełnia ono swoją zasadniczą funkcję, jaką jest przekonanie adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie im motywów rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.