II SA/Kr 247/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Sebastian Pietrzyk AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2024r. znak WOB.7722.310.2023.JKUT w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę . Uzasadnienie. Postanowieniem nr 344/23 z dnia 31 sierpnia 2023 r., znak: NB.5160.5.69.2023, wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku S. T. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) z dnia 18 lipca 2023 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do dwóch tymczasowych obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej, niepołączonych trwale z gruntem, położonych na działce nr [...] obr. [...] w Z. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, na który powołał się wnioskodawca dodano 19 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej "p.b."), a zgodnie z art. 32 ustawy zmieniającej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Tymczasem w stosunku do obiektów objętych przedmiotowym wnioskiem wydana została decyzja rozbiórkowa nr [...] z dnia 23 maja 2019 r., znak: NB.5160.5/73.2018.PSł (decyzja ta została zaskarżona, a na dzień wydania postanowienia nr 344/23 nie była ona jeszcze ostateczna). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wskazał, że mimo iż decyzja o rozbiórce nie jest ostateczną, to przed organem nadzoru budowlanego toczyło się już postępowanie administracyjne, którego przedmiot był tożsamy z przedmiotem wniosku o legalizację w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W związku z tym prowadzenie postępowania administracyjnego (tym razem w kierunku legalizacji obiektów, co do których uprzednio orzeczono nakaz rozbiórki), w tym samym stanie faktycznym i prawnym, musi skutkować odmową wszczęcia postępowania z uwagi na zasady trwałości decyzji administracyjnych i pewności obrotu prawnego. Ostatecznie decyzją nr 692/2024 z dnia 20 grudnia 2024 r. znak: WOB.7721.335.2019.JKUT Małopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję rozbiórkową nr [...] z dnia 23 maja 2019 r., znak: NB.5160.5/73.2018.PSł i orzekł co do istoty – nakazując na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowalne rozbiórkę obiektów budowlanych. Postanowieniem nr 1143/2024 z dnia 20 grudnia 2024 r., znak: WOB.7722.310.2023.JKUT, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał ww. postanowienie organu pierwszej instancji (nr 344/23 z dnia 31 sierpnia 2023 r., znak: NB.5160.5.69.2023) w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca wyłączył możliwość zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektów budowlanych, do których przed 19 września 2020 r. wydano decyzję o nakazie rozbiórki. W niniejszej sprawie zaś decyzja o nakazie rozbiórki została wydana przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a także przed dniem złożenia wniosku o uproszoną legalizację. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący, zarzucając mu naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. p.b. w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r, o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za odmową wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, podczas gdy ostateczna decyzja w przedmiocie rozbiórki zrealizowanego obiektu została wydana przez organ nadzoru budowlanego II instancji w dniu 20 grudnia 2024 r. znak: WOB.7721.335.2019.JKUT, a więc już po dacie wejścia w życie znowelizowanej ustawy, co oznacza, że negatywna przesłanka wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego nie zaistniała, co czyni zaskarżone postanowienie błędnym. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż w jego ocenie w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, która pozwalałaby na uznanie, iż warunki odmowy wszczęcie postępowania zostały spełnione, stąd wydane postanowienia winny zostać ocenione, jako wadliwe, a tym samym konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Zdaniem Skarżącego podstawowym błędem organu nadzoru budowlanego II instancji było przyjęcie, iż dla zastosowania wskazanej regulacji ustawowej wystarczające jest wydanie jakiejkolwiek decyzji nakazującej rozbiórkę, a nie wyłącznie decyzji ostatecznej (takowa decyzja została wydana dopiero w dniu 20 grudnia 2024 r). Jednocześnie nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał w dniu 20 grudnia 2024 r. decyzję nr 692/2024 wydaną w ramach postępowania administracyjnego znak: WOB.7721.335.2019JKUT, na mocy której uchylona została dotychczasowa wydana decyzja w całości oraz wydano orzeczenie merytoryczne we wskazanej dacie, a zatem decyzja ostateczna została wydana po dacie wejścia w życie wskazanej ustawy. Skarżący nadmienił również, iż w sprawie nie zaistniała żadna okoliczność wskazana w art. 61 a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W oparciu o te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, podnosząc przy tym, że art. 32 ustawy nowelizującej nie dopuszcza wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 pb, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ jednoznacznie powiązał niedopuszczalność wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z "wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki", nie zaś z "wydaniem ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki". Podkreślił, że w odniesieniu do dwóch obiektów budowlanych położonych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. została wydana decyzja o nakazie rozbiórki, tj. decyzja PINB z 23 maja 2019 r. nr 128/19 znak: NB.5160.5.73.2018.PSł i wydanie tej decyzji nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 19 września 2020 r. Ponadto dodał, iż MWINB w Krakowie decyzją nr 692/2024 znak. WOB.7721.335.2019.JKUT z dnia 20 grudnia 2024 r. zreformował ww. decyzję PINB, orzekł co do istoty nakazując rozbiórkę ww. obiektów budowlanych, zatem decyzja PINB uzyskała walor ostateczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). Stanowi on w § 1: " Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Przywołana regulacja wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga - przedmiotowy (inne uzasadnione przyczyny). W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że podstawą odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest zaistnienie wskazanych w art. 61a k.p.a. innych uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Powyższe organ wywiódł z przepisu art. 49f ustawy prawo budowlane w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Dz. U. 2020 poz. 471). Zgodnie z art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Stosownie zaś do dyspozycji art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienionej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Dz. U. 2020 poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do dyspozycji art. 32 ustawy zmieniającej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienionej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Trzeba zaznaczyć, że "decyzja o nakazie rozbiórki" jest jedną z dwóch przestanek (obok daty wydania tej decyzji tj. przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej) od których ustawodawca uzależnił możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zatem art. 32 ww. ustawy wyłącza stosowanie ogólnej reguły intertemporalnej wynikającej z art. 25 ww. ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Organu, który słusznie wskazuje, iż ustawodawca, w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 32 jednoznacznie powiązał niedopuszczalność wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z "wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki", nie zaś z "wydaniem ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki". Takie wnioskowanie wynika z zastosowania reguł wykładni językowej i nie można interpretować omówionych wyżej przesłanek rozszerzająco. Skoro ustawodawca wskazał na "decyzję o nakazie rozbiórki", a nie na "ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki", uznać należy, iż może to być również decyzja nieostateczna (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). W odniesieniu natomiast do dwóch obiektów budowlanych położonych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. została wydana decyzja o nakazie rozbiórki, tj. decyzja PINB z 23 maja 2019 r. nr [...] znak: NB.5160.5.73.2018.PSł i wydanie tej decyzji nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 19 września 2020 r. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy, że uproszczone postępowanie legalizacyjne z art. 49f Prawa budowlanego nie mogło być wszczęte. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy właściwie wyjaśniły okoliczności sprawy. Jak wyżej wskazano, bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w zakresie dokonanej wykładni i zastosowania norm prawa materialnego tj. art. 49f ustawy prawo budowlane oraz art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane. W niniejszej sprawie prawidłowo rozstrzygnięto, że zachodzi negatywna przesłanka ("inne uzasadnione przyczyny") wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego tj. że istnieje w obrocie prawnym decyzja nakazująca rozbiórkę, wydana przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw tj. decyzja wydana przed dniem 19 września 2020 r. Ustalenia poczynione przez organ znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, realizującym należycie wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.