II SA/Kr 2483/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi I. T. i E.T. na decyzję Wojewody z dnia 2 września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących I. T. i E. T. kwotę [...] zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2003 r. znak[...], Starosta Powiatu w [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), odmówił J.J. i M. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej w układzie szeregowym na działce nr ewidencyjny [...] w obrębie 9, położonej w [...] przy ul. [...] . W uzasadnieniu organ podał, że J. J. i M. G. złożyły w dniu [...] 2003 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączyły decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie w dniu 20 stycznia 2003 r. wpłynęło kolejne pismo z dołączoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, utrzymującą w mocy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie w sprawie wszczęto zawiadomieniem z dnia [...] 2003 r. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i innymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego. Może także badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Stwierdziwszy naruszenia w powyższym zakresie, działając zgodnie z art. 35 ust. 3 powołanej ustawy, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W dniu [...] 2003 r. wydano takie postanowienie nakładając nim obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie do dnia [...] 2003 r. W dniu [...] 2003 r. projektant przedłożył ponownie 2 egzemplarze projektu budowlanego wraz z odpowiedzią pisemną na określone powyżej postanowienie. Kolejne wyjaśnienie, podpisane przez inwestora i projektanta, wpłynęło w dniu [...] 2003 r. Niemniej do dnia wydania niniejszej decyzji nie wykonano obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] 2003 r. Przedłożony projekt budowlany w dalszym ciągu zawierał 3 mieszkania w segmencie A, 4 mieszkania w segmencie B i 5 mieszkań w segmencie C. Przedstawiały to rysunki nr 2B, 3, 4 i 5 projektu, a potwierdzały przedłożone wyjaśnienia (z wyjątkiem segmentu C, gdyż na projekcie przewidziane było tam 5 mieszkań, a w wyjaśnieniach podano, że zaprojektowano 4). Zgodnie natomiast z § 3 pkt 4 a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690), budynek zawierający 2 lub więcej mieszkań jest budynkiem wielorodzinnym. Przedłożony projekt był także niezgodny z pkt 5 c) decyzji wzizt, gdyż zawierał dwie kondygnacje nadziemne (bez poddasza i piwnic). Przedstawiały to rysunki nr 7 i 7a (przekroje) i nr 2B, 3, 4 i 5 w projekcie budowlanym. Zgodnie z § 3 pkt 17 cytowanego rozporządzenia, przez kondygnację nadziemną rozumie się kondygnację, której nie mniej niż połowa wysokości w świetle, co najmniej z jednej strony budynku, znajduje się powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą usytuowaną nad nią kondygnację. Jak wskazał organ, wyjaśnienia dotyczące pkt 5 postanowienia nie pokrywały się z przedłożonym projektem (rysunki nr 7 i 7a-przekroje i nr 2A-rzut piwnic). Nie miały też uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Stosownie bowiem do § 3 pkt 16 powołanego powyżej rozporządzenia, przez kondygnację rozumie się: "poziomą, nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu znajdującego się nad tą częścią, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne mającą wysokość w świetle większą niż 1,9 m, przy czym za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa." W odwołaniu od powyższej decyzji J. J. przedstawiła kolejne czynności i decyzje wydane w sprawie. Podała, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z zabudowie szeregowej, w tym 10 mieszkań na wynajem, złożyła do Urzędu Miasta [...] w dniu [...]1999 r. Dołączyła szczegółowo wyliczone w odwołaniu dokumenty, w tym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1999 r. ([...]), utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...]1999 r. Podała, że następnie ponownie złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, uwzględniając w projekcie budowę parkingu na samochody. W piśmie z dnia [...] 2000 r. wyjaśniła, że toczące się sprawy dotyczące postawienia 9 słupków i muru oporowego pod ogrodzenie nie stanowiły podstawy do wstrzymania wydania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] 2000 r. ([...]) odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] 2001 r. Wojewoda uchylił wcześniejsze decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z postanowieniem Starostwa z dnia [...] 2001 r. ([...] uzupełniła projekt budowlany "przy piśmie z dnia [...] 2001 r.". Mimo, że wspomniane powyżej uzupełnienie projektu nastąpiło przed wyznaczonym terminem [...] 2001 r., w dniu [...] 2002 r. bezprawnie wydano decyzję ([...]). Odwołująca ją zaskarżyła, ale Wojewoda utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] 2002 r. W tym czasie w dniu [...] 2002 r. wniosła do Starostwa o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę o nazwie: budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej w układzie szeregowym. Pismem z dnia [...] 2002 r. odwołująca wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W dniu [...] "2003 r." Starostwo wydało niezgodne z stanem faktycznym pismo ([...]), zarzuty co do którego odwołująca szczegółowo opisała. W dniu [...] 2002 r. odwołująca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2000 r. i decyzji z dnia [...] 2000 r. Następnie odwołująca przedstawiła w chronologicznej kolejności pisma jakie w sprawie wysyłała. Wskazała, że Starostwo pismem z dnia [...] 2002 r. zażądało dołączenia prawomocnej decyzji z dnia [...] 2002 r., ale nie wydało decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podała, że łącznie złożyła 9 wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do "P", który jednak umyślenie we wszystkich decyzjach popełniał błędy. Jedna z tych decyzji - z dnia [...] 2002 r., stała się prawomocna w związku z utrzymaniem jej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] 2002 r. Starostwo, mając tę decyzję, zamiast wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę, w oparciu o pismo odwołującej z dnia [...] 2003 r. bezprawnie ponownie wszczęło postępowanie "mając nadzieję ,że ponownie przez 5 lat następnych nie wyda żadnej decyzji". Zarzuciła, że postanowienie Starostwa z dnia [...] 2002 r. wzywające ją do kolejnej zmiany projektu budowlanego w związku z nowym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2002 r., było bezprawne. Organ potraktował pismo odwołującej z dnia [...] 2003 r. jako nowy wniosek, tymczasem miało ono wyłącznie charakter informacyjny. Odwołująca dodała, że w sprawie pismem z dnia [...] 2003 r. złożyła dodatkowe wyjaśnienia. Następnie pismem z dnia [...] 2003 r. projektant S.K. odpowiedział na 4 punkty zawarte w postanowieniu z dnia [...] 2003 r. ale nie dokonał zmiany projektu, tylko naniósł tę zmianę na załącznikach do projektu jak np:" lokalizację śmietnika". Odwołująca zarzuciła też, że nie otrzymała żadnego postanowienia z dnia [...] 2003 r. Wskazała, że powierzchnia biologicznie czynna zgodnie z obliczeniami z dnia [...] 2003 r. wynosiła 49 %, a więc była większa od minimum przewidzianego przez warunki zabudowy na 40 %. Dodała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] 2001 r. Decyzją z dnia 2 września 2003 r. znak: [...] , Wojewoda [...], działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zawiadamiając pismem z dnia [...] 2003 r. o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obr. 9 w rejonie ul. [...] w [...], organ I instancji błędnie ocenił, że pismo J. J. i M. G. z dnia [...] 2003 r. było nowym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazał, że w związku ze stwierdzeniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2003 r. (znak: [...]) nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] 2001 r. (znak: [...]), wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowego w sprawie obiektu, będzie wydana nowa decyzja, rozstrzygająca o istocie sprawy. Wydana w tej sytuacji decyzja Wojewody będzie decyzją ostateczną i zakończy ona postępowanie wszczęte na wniosek w dniu [...] 2000 r. Ponieważ wnioskodawczynie nie składały później nowego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę opisanego na wstępie obiektu, postępowanie prowadzone przez organ I instancji, zakończone zaskarżoną decyzją, było od początku bezprzedmiotowe. W tej sytuacji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należało postępowanie umorzyć. W skardze na powyższą decyzję I. i E. T. zarzucili, że organ odwoławczy błędnie ocenił, iż J. J. nie składała nowej dokumentacji projektowej do zatwierdzenia i uzyskania pozwolenia na budowę. Poprzedni wniosek dotyczył budowy dwóch domów mieszkalnych. Tymczasem na tym terenie nie wolno wznosić takich budynków. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny "anulował Decyzję Sejmiku Odwoławczego w [...] w sprawie wydanych warunków zabudowy". Mimo braku nowych warunków zabudowy, J. J. świadomie chciała wprowadzić w błąd Starostwo, składając projekt bez ważnych warunków zabudowy. Organ Odwoławczy pominął tą kwestię i wydał błędną decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że sprawa z wniosku z dnia [...] 2003r jest tożsama ze sprawą wszczętą wnioskiem z dnia [...] 2000r. Prowadzenie postępowania w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną mogłoby narazić organ administracji publicznej na zarzut nieważności decyzji administracyjnej w tym postępowaniu wydanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozważania należy rozpocząć od przytoczenia treści przepisu art.105 kpa, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli organu orzekającego, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowości, której istnienie organ orzekający musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu, wydanej w ramach art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie wskazuje prawidłowo przesłanek , mających stanowić o bezprzedmiotowości postępowania. Organ odwoławczy powołał się co prawda na decyzję GINB z dnia [...] 2003r, ale z faktu tego wyciągnął nieprawidłowe wnioski. Decyzją z dnia [...].2003r Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] 2001r. Tą ostatnią decyzją Wojewoda , po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] .2001r o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił decyzję własną z dnia [...] .2001r i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...].2001r i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skutkiem decyzji GINB z dnia [...].2003r było więc to , że "odżyła" decyzja organu 1 instancji z dnia [...] .2001r , zapadła w wyniku rozpoznania wniosku inwestorów z dnia [...] 2000r, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (z powodu istnienia ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia położonego na terenie objętym wnioskiem) oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji z dnia [...].2001r., a w sprawie pozostawało postanowienie Wojewody o wznowieniu postępowania (z urzędu) zakończonego decyzją organu odwoławczego z dnia [...] .2001r. Tak więc błędne jest twierdzenie, że skutkiem decyzji GINB z dnia [...].2003r będzie wydanie przez Wojewodę nowej decyzji ostatecznej, rozstrzygającej o istocie sprawy, kończącej postępowanie wszczęte na wniosek z dnia [...] 2000r. Podkreślić należy , że na dzień złożenia wniosku z dnia [...].2003r przytoczone wyżej decyzje organu I instancji z dnia [...] .2001r i II instancji z dnia [...] 2001r były wyeliminowane z obrotu prawnego (na skutek decyzji Wojewody z dnia [...] 2001r), a pozostawały w obrocie prawnym: decyzja organu I instancji z dnia [...].2002r o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (z powodu nie przedłożenia przez inwestora prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] 2002r. W dniu wydania zaskarżonej decyzji przytoczone wyżej decyzje : organu 1 instancji z dnia [...].2002r i II instancji z dnia [...].2002r pozostawały w mocy. Były one wydane po uchyleniu , w wyniku wznowienia postępowania , decyzji w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] 2000r. Decyzja z dnia [...] .2002r ostatecznie zakończyła więc sprawę wszczętą wnioskiem z dnia [...] 2000r. Twierdzenie zatem organu odwoławczego , że pismo inwestora z dnia [...] 2003r nie było nowym wnioskiem w sprawie i , że będzie wydana decyzja , która zakończy postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] .2000r pozbawione jest podstaw. Również odpowiedź na skargę niczego w istocie nie wyjaśnia. Z treści pisma wynika , że organ podał w nim inne przesłanki dla umorzenia postępowania niż przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem znajduje się w niej twierdzenie , że sprawa z wniosku z dnia [...] 2003r jest tożsama ze sprawą wszczętą wnioskiem z dnia [...] 2000r., to oznacza , że pismo inwestora z dnia [...].2003r uznano jednakże za wniosek w nowej sprawie. Podkreślić należy , że organ nie wskazał żadnych przesłanek upoważniających go do postawienia tezy o tożsamości spraw. Na marginesie podnieść jedynie należy , że jeżeli sprawa z wniosku z dnia [...] 2000r zakończyła się odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wobec nie dołączenia przez inwestora "prawomocnej decyzji wzizt", a przy piśmie z dnia [...] 2003r i kolejnym z dnia [...].2003r inwestor przedłożył ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...].2002r., to szczegółowego rozważenia wymagało , czy pismo z dnia [...].2003r jest uzupełnieniem wcześniej składanych pism, czy też nowym wnioskiem o wszczęcie postępowania złożonym w nowych okolicznościach faktycznych. Nie może mieć decydującego znaczenia fakt, że w odwołaniu J.J. podała , że w oparciu o pismo odwołującej z dnia [...] 2003 r. bezprawnie ponownie wszczęło postępowanie , gdyż pismo to miało wyłącznie charakter informacyjny. W sytuacji, gdy sprawa wszczęta wcześniej złożonym wnioskiem została zakończona ostateczną decyzją, niezasadnym było, bez dokładnego wyjaśnienia charakteru tego pisma skonstatować , że nie jest ono nowym wnioskiem o wszczęcie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Ma to tym większe znaczenie, że podstawą poprzednio wydanej decyzji odmownej było nie dołączenie decyzji wzizt , a przy piśmie z dnia [...].2003r nowowydana decyzja wzizt została przedłożona. Po analizie przedłożonych akt (nieuporządkowanych, niezszytych, nieułożonych chronologicznie, z wielokrotnie poprawianymi numerami stron) można odnieść wrażenie, że organy administracji straciły kontrolę nad przebiegiem sprawy i nie wiedziały jakie decyzje w niej wydano. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie 1 wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.