II SA/Kr 2487/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska ( spr. ) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. B. kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Kr 2487/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].02.2002r , wydaną na podstawie art.51 ust. l pkt l w związku z art.51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane(Dz.U. Nr 106 z 2000r poz. 1126 z późn. zm.) , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał J. B. dokonanie rozbiórki ogrodzenia (od strony wschodniej i południowej), położonego na działce nr ew. [...] w M., od strony drogi gminnej nr [...] o nazwie "S." (pod poz. 437 w wykazie dróg gminnych), biegnącej po działce nr ew. [...] , wyremontowanego samowolnie bez zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano , że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono , że J. B. w 2001 r dokonał remontu przedmiotowego ogrodzenia , polegającego na wymianie żerdzi (mocowanych do istniejących słupków stalowych) i montażu nowych sztachet w ogrodzeniu od strony południowej na długości 13 m. Od strony wschodniej inwestor oprócz tych czynności wykonał podmurówkę na odcinku 20 m , o szerokości 20 cm i wysokości 20 cm. Przed wykonaniem tych robót inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Organ zacytował przepis art.51 ust. l pkt l prawa budowlanego : "Przed upływem terminu, o którym mowa w art.50 ust.4 właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części". W odwołaniu od tej decyzji J. B. wniósł o jej uchylenie , zarzucając , że w 2001 r wymienił zbutwiałe sztachety i żerdzie w ogrodzeniu istniejącym od 1969r , a od strony wschodniej wymienił nadto spękaną podmurówkę na nową na długości około 20 m. Droga , która rzekomo biegnie po działce nr [...] nie spełnia żadnych kryteriów ustawy o drogach publicznych , stanowi bowiem łąkę bez żadnych śladów nawet polnej ścieżki. Nadto podniósł , że nie budował nowego ogrodzenia , a jedynie dokonał remontu starego , co nie wymagało zgłoszenia. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2002r znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. B., na podstawie art.138 § l pkt 2 w związku z art.105 § l i art. 104 kpa , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ogrodzenia , zgodnie z definicją zawartą w art.3 pkt 9 prawa budowlanego należą do urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi, zapewniających możliwość ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art.29 ust. l pkt 7 w związku z art.30 ust. l prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają wszystkie ogrodzenia , zaś zgłoszenia wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg , placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Jak wynika z akt sprawy wykonane roboty związane były z remontem nie zaś z budową ogrodzenia. Remont ogrodzeń nie wymagał zgłoszenia. Dlatego też w niniejszej sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia , gdyż nie były one wymagane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na po wyższą decyzję W. B. zarzucił, że narusza ona art.30 ust. l pkt 2 w związku z art.3 pkt 8 prawa budowlanego przez przyjęcie , że wykonanie przez inwestora nowego ogrodzenia , po uprzednim rozebraniu starego , i to w dodatku z wejściem jego odcinka południowego w pas drogi gminnej było remontem a nie budową ogrodzenia. Nadto podał , że decyzja narusza art.7 , 77 , 80 , 107 § 3 i 105 kpa przez nie wyjaśnienie stanu sprawy i braku podania w uzasadnieniu decyzji przyczyn , dla których odmówiono wiarygodności dowodów przedłożonych przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi W. B. podał, że w dniu [...].11.2001 r zawiadomił organ o dokonanej przez inwestora rozbiórce starego ogrodzenia , wykonaniu przez niego od strony południowej , wschodniej i zachodniej wykopu o głębokości 80 cm i zalaniu go betonem , a następnie osadzenia w ławie fundamentowej słupków metalowych i przymocowania do nich listew i sztachet. Ponieważ inwestor dokonał budowy ogrodzenia , winien dokonać zgłoszenia w trybie art.30 ust. l pkt 2 prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że już w piśmie z dnia [...].11.2001 r wskazywał, że inwestor zmienił lokalizację dotychczasowego ogrodzenia , wchodząc jego odcinkiem południowym w drogę gminną, uniemożliwiając korzystanie z niej. Niezasadnym było przyjęcie przez organ , że inwestor dokonał remontu , gdyż zgodnie z definicją zawartą w art.3 pkt 8 prawa budowlanego , remontem jest wykonanie robót w tym przepisie określonym w istniejącym obiekcie , a istniejący obiekt inwestor przed przystąpieniem do robót rozebrał. W. B. zarzucił , że błędnie został sporządzony szkic z oględzin. Wynika z niego , że wschodni odcinek ogrodzenia jest krótszy niż zachodni , a w rzeczywistości jest odwrotnie. Nadto , nie zaznaczono na szkicu , że droga gminna biegnie tak od strony wschodniej , jak i południowej wykonanego ogrodzenia , co wynika z mapy ewidencyjnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniła , że od dnia 22.08.1997r pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wszystkich ogrodzeń , a zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg , ulic , placów i innych miejsc publicznych. Ponieważ w niniejszej sprawie wykonano remont ogrodzenia , wykonanie prac z nim związanych nie wymagało nawet zgłoszenia. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ł ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art.134 ustawy/. Skarga jest zasadna. Organ nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy , w ogóle nie omówił zebranych w sprawie dowodów , nie wyjaśnił dlaczego dał wiarę twierdzeniom inwestora a nie uznał za wiarygodne twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżącego. W piśmie z dnia [...].11.2001r W. B. twierdził, że w lipcu 2001r J. B. wybudował ogrodzenie na podmurówce betonowej, że ogrodzenie to od strony wschodniej i południowej przylega do drogi gminnej nr ew. [...] , użytkowanej przez wymienionych z nazwiska sąsiadów. Podał również , że odcinkiem południowym ogrodzenia inwestor zajął pas drogi gminnej. Przedłożył kserokopię mapy ewidencyjnej uwidaczniającej przebieg drogi nr ew. [...] i wypis z ewidencji gruntów. W czasie oględzin twierdzenia te nie zostały zweryfikowane przez organ. W protokole oględzin z dnia [...].12.2001 r wpisano , że w trakcie oględzin stwierdzono, że "inwestor dokonał remontu płotu" oraz , że "od strony wschodniej (przy drodze gminnej) wykonał podmurówkę". Nie wiadomo na podstawie jakich faktów ustaleń tych dokonano. Nie stwierdzono również , czy na pozostałych odcinkach ogrodzenia wykonana została podmurówka, czy też nie. Nie określono długości ogrodzenia od strony zachodniej. Szkic oględzin jest niedokładny i nie wiadomo przez kogo sporządzony. Wobec odmiennych twierdzeń stron co do zakresu i rodzaju prac wykonanych przez inwestora, rzeczą organu było ich szczegółowe określenie, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego , a nie poprzestaniu na odnotowaniu twierdzeń inwestora uzyskanych w czasie oględzin. Dopiero po ustaleniu , czy inwestor dokonał odbudowy ogrodzenia czy też jego remontu , możliwe było zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miał organ na uwadze, że zgodnie z treścią art.28 prawa budowlanego z 1994r roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29 i art.30. Z treści art.29 prawa budowlanego , obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynika , że pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa ogrodzeń. W myśl art.30 ust. l pkt 2 prawa budowlanego , budowa ogrodzeń od strony dróg , ulic , placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ I instancji ustalał okoliczność , czy droga przebiegająca wzdłuż działki nr ew. [...] jest , w świetle ustawy o drogach publicznych , (pismo -k.5 akt administracyjnych) - drogą publiczną. Okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia w sprawie. Zgodnie z definicją zawartą w art.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) - drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Ulicą zaś jest droga na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. W myśl art. l tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem i z wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Wynika stąd , że aby dana droga była drogą publiczną muszą być spełnione dwa warunki : prawny - zaliczenie drogi w określonym trybie do jednej z kategorii dróg wymienionych w ustawie oraz techniczny - musi nadawać się do korzystania przez wszystkich zgodnie z jej przeznaczeniem. Według przepisu art.8 ustawy , drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Ze sformułowania zawartego w przepisie art.30 ust. l pkt 2 prawa budowlanego: "budowa ogrodzeń od strony dróg , ulic , placów i innych miejsc publicznych" wynika , że określenia "drogi" i "ulice" użyto w tym przepisie w znaczeniu funkcjonalnym . Dla jego zastosowania bez znaczenia jest , czy dana droga została sklasyfikowana jako droga publiczna. Istotnym jest jedynie czy spełnia ona kryterium "miejsca publicznego" , w znaczeniu jej dostępności dla ogółu. Również "ulica" wymieniona w tym przepisie nie musi spełniać kryterium drogi publicznej. Wystarczającym jest ustalenie , że budowa ogrodzenia nastąpiła od strony drogi położonej na terenie zabudowy miast lub wsi, przeznaczonej do obsługi bezpośredniego otoczenia , czy też od strony drogi będącej wydzielonym pasem terenu, przeznaczonym do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. Organ winien również wypowiedzieć się , czy roboty wykonane przez inwestora były remontem albo odbudową obiektu budowlanego , czy też urządzenia budowlanego. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 15.05.2000r /ONSA 2000/4/1337/, wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego (przyłącza wodociągowego), o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Jeżeli zatem w myśl art. 3 pkt 9 prawa budowlanego ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, to z uwzględnieniem pojęcia robót budowlanych (art. 3 pkt 7 tej ustawy), przez które rozumieć należy budowę, ale także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu, trzeba przyjąć, że ogrodzenie , nie będące obiektem budowlanym, nie jest również częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z uchwalą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętą dnia 20 października 1997 r. sygn. OPS 3/97 (ONSA 1998, z. l, poz. 3), pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 prawa budowlanego. W uchwale tej NSA przyjął, iż w art. 50 prawa budowlanego ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których jest mowa w art. 48 tej ustawy. Korzystając z wyjaśnień zawartych w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, można zasadnie uznać, iż zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Uzasadniony zatem jest pogląd, że art. 50 ust. l pkt l prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego. Wobec tego wykonanie ogrodzenia działki na której istnieje już obiekt budowlany - budynek mieszkalny - nie jest budowaniem obiektu budowlanego ani jego części w rozumieniu art. 48 .prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art.51 prawa budowlanego: przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. l pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. l pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Przepisy powyższe stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. l. Organ I instancji orzekł rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia w ogóle nie wyjaśniając istnienia przesłanek ustawowych, jakimi się kierował. Organ II instancji, stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oparł się na gołosłownym (nie popartym przeprowadzonymi dowodami) ustaleniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , iż wykonane prace stanowiły remont ogrodzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadto przeprowadzi odpowiednie postępowanie dowodowe (przesłucha strony i wskazanych przez skarżącego użytkowników drogi) celem ustalenia czy roboty budowlane wykonane przez inwestora spowodowały zajęcie przez ogrodzenie pasa drogi gminnej na działce nr ew. [...]. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w świetle art.51 ust. l prawa budowlanego , dotyczącego nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem . Reasumując , stwierdzić należy , że naruszone zostały w postępowaniu przepisy art.7 , 77 , 80 , 86 , 107 § 3 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie postępowania dowodowego , w kierunku wskazanym wyżej. Stosownie do treści art.145 § l pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wcześniej wskazano , zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.