II SA/Kr 2488/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka - Duda WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 września 2003 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego E. Ż. kwotę 10 zł. (dziesięciu złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ I instancji-Burmistrz Miasta i Gminy K., decyzją z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 7, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. Nr 15, poz. 139 z 1999 r. ze zm.), na wniosek S. S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garażu na samochód osobowy na działce ewid. nr [...] i [...] położonej w K. przy ul. J.. Organ ustalił, że planowana inwestycja znajduje się na terenie zabudowy jednorodzinnej -istniejącego osiedla "O." oznaczonym symbolem A 12-MN - zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Kazimierza Wielka zatwierdzonym uchwałą nr XIII/56/91 Rady Miasta i Gminy w Kazimierzy Wielkiej z dnia 14.08.1991 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Kieleckiego nr 13 poz. 175 z dnia 17.10.1991 r. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do decyzji. Określono warunki zabudowy i zagospodarowania wynikające z przepisów szczególnych, oraz termin ważności decyzji. Od decyzji powyższej odwołał się E. Ż. zarzucając, że jest ona niezgodna ze stanem istniejącym na gruncie. Linia zabudowy jest błędnie określona w decyzji, ponieważ prawidłowa linia wyznaczona jest przez budynki istniejące na gruncie, oddalone od krawędzi drogi o 1,6 m. Inwestorzy zawłaszczyli sobie pas drogi o szerokości 3 m przyległy do ich działki. Zważywszy, że droga biegnąca obok posesji inwestorów jest własnością wszystkich mieszkańców ulicy inwestor pozbawiony będzie dojazdu do garażu, ponieważ mieszkańcy na dojazd nie wyrażą zgody. Po rozpatrzeniu odwołania E. Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 2 września 2003 r. znak [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium, powołując się na przepisy art. 127 § 1 kpa, art. 28 kpa, oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło co następuje: odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje stronie a w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O ocenie takiej decyduje nie wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretyzuje sposób wykonywania prawa własności w sprawie indywidualnej, na podstawie planu miejscowego, a więc uprawnieni do występowania w charakterze strony mogą być właściciel nieruchomości objętej decyzją i właściciele nieruchomości sąsiednich. Kolegium powołało na uzasadnienie powyższego stanowiska uchwałę NSA z 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95, w myśl której stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Z materiału dowodowego i wyjaśnień organu I instancji wynika, że E. Ż. nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek sąsiadujących z działkami nr [...] i [...], na których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś ulica S. B jest ulicą lokalną gminną o nr. ewid. [...], co wynika z wypisu z ewidencji gruntów. Z uwagi na fakt, że wnoszący odwołanie nie był stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...], należało na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa postępowanie odwoławcze umorzyć. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 września 2003 r. znak [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł E. Ż.. Skarżący zarzucił niezgodność decyzji z przepisami prawa budowlanego, prawa własności, z sytuacją na gruncie, oraz jest ona krzywdząca dla wszystkich mieszkańców ulicy S. B, do działania w imieniu których skarżący został upoważniony. Inwestorzy mieszkają na działce narożnej przylegającej z jednej strony do ul. J., z drugiej do ulicy S. B, zaś garaż budują na działce przylegającej tylko do ul. S. B i z otworem drzwiowym od strony tej ulicy. Usytuowanie garażu jest niezgodne z linią zabudowy budynków mieszkalnych ulicy S. B, co jest wynikiem zawłaszczenia przez p. S. pasa drogi przyległego do ich działek od strony ul. S. B. Mieszkańcy ulicy S. B nie zostali powiadomieni o czynnościach związanych z wyznaczeniem linii zabudowy, lokalizacji i wydaniem pozwolenia na budowę garażu, co powoduje, że byli pozbawieni udziału w postępowaniu w charakterze strony. Organ odwoławczy wydał swoją decyzję w oparciu o fałszywe informacje i fałszywą dokumentację w tym sfałszowane mapy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych, oraz ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), w skrócie ppsa. Dlatego właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym graniami skargi - art. 134 ustawy. Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych przyczyn, niż zawarte w niej zarzuty. Zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności każda indywidualna sprawa rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Od każdej decyzji nieostatecznej służy prawo odwołania. Wyłączenie tego prawa musi być ustanowione, jak stanowi przepis art. 78 Konstytucji, w ustawie. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania a co za tym idzie do uruchomienia postępowania odwoławczego ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki z art. 28, 29 i 30 kpa. Zgodnie z przyjętą subiektywną koncepcją odwołania legitymację taką ma podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Twierdzenie takie daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego. Postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, jeżeli twierdzenie jednostki nie znajdzie podstaw w przepisach prawa materialnego. Warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego jest zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jednakże termin czternastodniowy do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Wskazuje na to wyraźnie redakcja art. 129 § 2 kpa, który mówi o rozpoczęciu biegu czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie. Jeżeli natomiast strona była pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji, termin do wniesienia odwołania dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia decyzji organu I instancji stronie, która brała udział w postępowaniu. Jeżeli od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa nie ma prawa wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Stanowisko powyższe jest zgodne z ogólnie panującym poglądem doktryny (por. uwagi na ten temat do art. 127 kpa w Komentarzu do KPA B. Adamiak, J. Borkowski, 7 wyd. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005), oraz utrwalonym orzecznictwem NSA. Tak np. orzekł NSA w wyroku z dnia 16.07.2002 r. II SA 2230/00, Mon. Pr. 2002/20/916. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, skarżący E. Ż. nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Decyzja organu I instancji została doręczona stronom postępowania w dniu 1 czerwca 2001 r. Termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął więc 15 czerwca 2001 r. Pismo E. Ż. zatytułowane "Odwołanie" od decyzji organu I instancji datowane 24 lipca 2003 r. wpłynęło do organu I instancji w dniu 25 lipca 2003 r., a więc z ewidentnym przekroczeniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] maja 2005 r. znak [...]. Organ I instancji przekazując powyższe pismo organowi odwoławczemu stwierdził, że E. Ż. wniósł "odwołanie" po terminie ważności decyzji i tut. Urząd nie podjął żadnych czynności związanych z przedmiotowym "odwołaniem" i nie ustosunkował się do zarzutów wniesionych w "odwołaniu" i przekazał je organowi II instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego było przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Ustalenie dopuszczalności odwołania musiało dotyczyć - biorąc pod uwagę powyższe - przede wszystkim ustalenie, czy strona wnosząca tak zatytułowane pismo była stroną postępowania, które toczyło się przed organem I instancji i zakończyło się decyzją organu I instancji. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Gdyby pismo pochodziło od strony, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji w charakterze strony - wówczas organ winien byłby wydać postanowienie o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu, względnie, gdyby strona składała wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - rozpoznać odwołanie w przypadku przywrócenia terminu do jego wniesienia. Skoro jednak pismo pochodziło od osoby, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji i decyzja tego organu nie została jej doręczona - zgodnie z powyższymi uwagami dotyczącymi zakresu stosowania art. 129 § 2 kpa - organ powinien był wyjaśnić, czy pismo skarżącego zatytułowane "Odwołanie" potraktować jak wniosek o wznowienie postępowania i w razie potwierdzenia tego przez skarżącego wszcząć postępowanie wznowieniowe, w toku którego dopiero winien był ustalić, czy skarżący może się skutecznie domagać wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, czy też żądanie wznowienia postępowania będzie bezskuteczne i z jakich przyczyn. Zgodnie bowiem z uwagami przytoczonymi na wstępie, skarżącemu przysługiwało w tej sytuacji wyłącznie uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zaś obowiązkiem organu było zweryfikowanie legitymacji skarżącego do kwestionowania decyzji organu I instancji wyłącznie w trybie wznowienia postępowania. Nie prowadząc żadnych ustaleń w tym kierunku i opierając się wyłącznie na tytule pisma sporządzonego przez skarżącego, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 kpa, oraz art. 129 § 2 kpa i art. 145 § 1 kpt. 4 kpa, a uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.